Suomen kunnat

Pääartikkeli: Kotikunta

Suomessa vakituisesti asuvat ovat jonkin kunnan (kotikunta) jäseniä. Kotikuntaa ei voi vapaasti valita, vaan se määräytyy vakituisen asuinpaikan mukaan tiettyjen sääntöjen perusteella.[7]

Nykyään Suomessa on vain yksi kuntamuoto. Vuoteen 1977 asti Suomessa oli kolme eri kuntamuotoa: maalaiskunta, kauppala ja kaupunki. Kaupungeilla ja kauppaloilla oli joitakin tehtäviä, joita maalaiskunnilla ei ollut. Lisäksi maalaiskuntien alueella saattoi olla rajoitettua itse­hallinto-oikeutta nauttivia, vain tiettyjä hallinto­tehtäviä hoitavia erityis­kuntia, joita olivat taaja­väkiset yhdys­kunnat ja epä­itsenäiset kauppalat. Vuoden 1976 kunnallis­lain mukaan kauppalat muutettiin kaupungeiksi vuonna 1977. Siitä lähtien Suomessa on ollut vain yksi kuntamuoto, ja kaikilla kunnilla nimityksestä (kaupunki tai kunta) riippumatta samat tehtävät ja velvollisuudet. Vuodesta 1995 lähtien mikä tahansa kunta on halutessaan saanut käyttää itsestään nimitystä kaupunki. Nimityksellä ei kuitenkaan ole mitään juridista merkitystä.

Aiemmin kunnat ryhmiteltiin 70 seutukuntaan, mutta niistä luovuttiin virallisena aluejakona vuoden 2014 alussa.[9]

Kunnista 16 sijaitsee Ahvenanmaalla, jossa kuntakoko on manner-Suomea pienempi. Ahvenanmaalla kunnan voivat muodostaa pienet saaret tai saariryhmät. Ahvenanmaalla ei ole tehty vielä ainuttakaan kuntaliitosta. Kunnat eroavat merkittävästi toisistaan väkiluvultaan ja pinta-alaltaan. Eniten asukkaita on Helsingissä ja vähiten Sottungalla (Manner-Suomen kunnista Luhangassa). Pinta-alaltaan pienin kunta on Kauniainen ja suurin kunta on Inari.

Kuntien määrän vähentäminen edelleen kuntaliitoksilla on ollut esillä poliittisessa keskustelussa, sillä etenkin pienten kuntien mahdollisuudet järjestää lakisääteiset palvelut ovat viime vuosina vaikeutuneet. Keskiväkiluvun perusteella Suomessa on nykyisin vähän kuntia moneen Euroopan maahan verrattuna. Ruotsiin ja Tanskaan verrattuna kuntia on edelleen paljon (kuitenkin vähemmän kuin Norjassa), ja niillä on lisäksi paljon tehtäviä. Joidenkin näkökantojen mukaan kuntien määrän vähentämisen katsotaan parantavan hallinnon tehokkuutta.

• 
  Suomen kuntarajat vuonna 1935.
• 
  Suomen kuntarajat vuonna 1947.
• 
  Suomen kuntarajat vuonna 1960.
• 
  Suomen kuntarajat vuonna 2007.
• 
  Suomen maakunta- ja kuntarajat vuonna 2013.

Kunnassa ylintä päätösvaltaa käyttää neljän vuoden välein yleisillä vaaleilla valittava kunnanvaltuusto.[10] Kaupungeissa kunnallislain mukaisista kunnanvaltuustoista käytetään nimeä kaupunginvaltuusto. Kunnanvaltuustoissa istui vuoden 2021 alussa yhteensä 8 859 kunnanvaltuutettua.[11] Vuonna 2021 puolueista Suomen Keskustalla oli eniten paikkoja valtuustoissa.[12]

Valtuusto päättää esimerkiksi kunnan taloudesta, kaavoituksesta ja virastojensa toiminnasta. Valtuusto hyväksyy vuosittain talousarvion (ja tarvittaessa lisätalousarvion). Taloudelliseen valtaan kuuluvat myös päätökset määrärahoista, takaussitoumuksista, rahastojen perustamisesta ja kunnallisista maksuista.[13]

Kunnan maankäytöstä valtuusto päättää kaavoituksella. Eräs valtuuston tehtävä on päättää kuntasuunnitelmasta vähintään viideksi vuodeksi eteenpäin. Suunnitelma on kunnan hallinnon, talouden, maankäytön ja muiden olojen kehittämistä, ja se tarkistetaan määräajoin.

Kunnan hallinnon järjestämiseen kuuluu muun muassa erilaisten ohje- ja johtosääntöjen antaminen, kuten virastojen toiminnan ja tehtävien määrittely. Ohjesääntö vaatii aina asianomaisen valtion viranomaisen vahvistuksen, johtosääntö ei. Vuonna 2003 voimaan astunut järjestyslaki on korvannut kuntien omat järjestyssäännöt.

Valtuuston ohella kunnanhallitus on tärkeä toimielin kunnan hallinnossa. Kunnanhallitus huolehtii kunnan hallinnosta sekä valtuuston päätösten toimeenpanosta.[14] Kunnanhallituksen tehtävä on valvoa kunnan etuja sekä tehdä sopimuksia ja muita oikeustoimia kunnan puolesta. Kunnanvaltuusto voi tehdä päätöksiä vain kunnanhallituksen valmistelun pohjalta.

Kunnanhallituksen alaisena työskentelee kunnanjohtaja ja mahdolliset apulaiskunnanjohtajat. Heidän tehtävänsä on johtaa kunnan hallintoa. Johtosäännön nojalla kunnanhallituksessa voi olla asioiden valmisteluja ja muita tehtäviä varten jaostoja. Kunnanhallitus voi asettaa myös toimikuntia tilapäisiä tai pysyväisluontoisia tehtäviä varten.

Hallintotehtäviä varten kunnissa on kunnanhallituksen valvonnan alaisia lautakuntia ja johtokuntia. Aiemmin lakisääteisiä lautakuntia oli yli 20, mutta nykyisen kuntalain mukaan ainoa pakollinen lautakunta on hallinnon ja talouden tarkastamisesta vastaava tarkastuslautakunta.[15] Vapaaehtoisia lautakuntia ovat esimerkiksi kulttuuri-, urheilu- ja matkailulautakunnat. Monissa kunnissa lautakuntien lukumäärä on alle kymmenen. Johtokuntien asettaminen on kuntien harkittavissa, ja joissakin kunnissa niistä on luovuttu.

Kuntien talouden perustana toimii niiden verotusoikeus. Noin kaksi kolmasosaa kuntien rahoituksesta perustuu kunnallisveroon ja kiinteistöveroon sekä erilaisiin kuntalaisilta perittäviin maksuihin. Loput tulot muodostuvat valtionosuuksista.[17] 1990- ja 2000-luvulla valtio on toteuttanut pienituloisten veronalennuksia korottamalla kunnallisverovähennystä, mutta samanaikaisesti kunnat ovat nostaneet veroprosenttiaan.

1990-luvulta valtio on maksanut 1/2–2/3 kunnille määräämistään uusista velvoitteista,[17] mikä on johtanut kunnallisverojen nousuun. Tämä on aiheuttanut monille kunnille talousvaikeuksia. Näiden ja muiden syiden takia aiheutuneeseen rahapulaan valtio myöntää tarvittaessa harkinnanvaraista avustusta tarvittaessa. Joissakin kunnissa kuntatalouden tila on niin heikko, että nämä kunnat ovat niin sanottuja kriisikuntia.

Kuntien ja kuntayhtymien menot ovat 42 miljardia euroa vuodessa.[18] Menoista noin 50 % rahoitetaan veroilla, alle 30 % toimintatuloilla ja maksuilla, alle 20 % valtionosuuksilla ja loput lainoilla.[19]

Kunnissa työskenteli 510 000 ihmistä vuonna 2010, 77 % julkisen sektorin henkilöstöstä. Kuntien tuottavuus on alentunut prosentilla vuodessa vuosina 2000 - 2008. Elinkeinoelämän keskusliiton mielestä valtionosuusjärjestelmä tarjoaa valtion avoimen piikin, joka lannistaa pitämästä kuntatyöntekijöiden palkankorotuksia maltillisina. [19]

Pääartikkeli: Vuoden 1865 kunnallisasetus

Lainsäädännössä jako kaupunkeihin ja maaseutuun muodostui jo varhain, sillä kaupunkeja koski oma erikoislainsäädäntönsä keskiajalta lähtien. Vuoden 1734 lakiin saakka muun muassa rikoslaki ja kauppaoikeus olivat maalla ja kaupungissa erilaisia. Kaupunkeihin paikallinen itsehallinto raateineen ja maistraatteineen tuli Italiasta Saksan kautta.

Kunnallishallinto perustettiin Suomeen asetuksella kunnallishallinnosta maalla 6. helmikuuta 1865. Säädyille vuonna 1863 tehdyn esityksen pohjana oli hiljattain annettu Ruotsin kunnallisasetus. Kunnat muodostettiin seurakuntajaon perusteella. Kaupunkeja koskien 8. joulukuuta 1873 annettiin asetus kaupunkien kunnallishallituksesta.[20] Kunnallishallintoon siirtymisessä oli 10 vuoden määräaika, joka päättyi vuonna 1875.[21]

Maalaiskuntien osalta kuntajaon pohjana olivat evankelis-luterilaiset seurakunnat ja kappeliseurakunnat. Joissain tapauksissa myös seurakunnalle alisteisista kappelikunnista muodostettiin itsenäisiä kuntia. Rukoushuonekunnan, kappeliseurakunnan tai itsenäisen seurakunnan muodostuminen riippui alueen asukkaiden tahdosta ja kyvystä rakentaa itselleen rukoushuone, kappeli tai kirkko ja maksaa papiston apulaisen, kappalaisen tai kirkkoherran palkka. Vähävaraisilla ja harvaanasutuilla alueilla kuntien pinta-ala muodostui suureksi, kun taas tiheämmin asutuilla ja vauraammilla alueilla kuntia oli enemmän ja ne olivat kooltaan pienempiä.

Maalaiskunnat erosivat monin tavoin kaupungeista. Kaupungeissa esimerkiksi maistraatin ja poliisin toimintamenot maksettiin kaupungin varoista, kun taas maaseudulla vastaava hallinto ylläpidettiin valtion varoin kihlakunnissa. Vastuu maistraatin ylläpidosta siirtyi kaupungeissa valtiolle vasta vuonna 1965, muutama vuosi ensimmäisten uusien kaupunkien perustamisen jälkeen. Tällöin kynnys kaupungiksi muuttumiseen aleni ja ero suuren teollistuneen maalaiskunnan ja pienen kaupungin välillä pieneni.

Suomen itsenäistyttyä säädettiin vuosina 1917–1919 kuntalait ja perustuslait, jotka määrittelivät yleiset, yhtäläiset, salaiset ja suhteelliset vaalit myös kunnallishallinnon perustaksi. Aikaisemmin äänioikeus oli riippunut veronmaksukyvystä. Valtiollisissa vaaleissa vastaava uudistus oli toteutunut säätyvaltiopäivien lakkauttamiseen ja eduskunnan perustamiseen vuoden 1906 ensimmäisissä eduskuntavaaleissa.

Vuonna 1925 kuntajaotus säädettiin riippumattomaksi evankelis-luterilaisten seurakuntien alueista tai muista ulkoisista jaoista. Kuntien ja seurakuntien lukumäärä maassa tulivat näin riippumattomiksi toisistaan. Myöhemmin kirkkolaissa seurakuntajaotuksen pohjaksi on säädetty kuntajaotus.[22] Koska kunnat osoittautuivat pieniksi joidenkin tehtäviensä suorittamiseksi, virallistettiin kuntien muodostamien yhteisöjen, kuntayhtymien muodostaminen, hallinto ja purkaminen lakiin 1932. Kuntayhtymiä on nykyään erityisesti terveydenhoidossa ja ammattikoulutuksessa.

Vuonna 1949 kunnallislaki uudistettiin ja kuntia koskevaa lainsäädäntöä yhtenäistettiin. Kaikkiin kuntatyyppeihin tuli pakolliseksi viraksi kunnanjohtaja. Vuonna 1970 perustettiin Kunnallinen työmarkkinalaitos palkkauksen yhtenäistämiseksi. Hyvinvointiyhteiskunnan mukana kunnat saivat valtiolta lisää tehtäviä ja valtionapuja.

Vuoden 1977 uudessa kunnallislaissa kaupunkien, kauppaloiden ja maalaiskuntien väliset juridiset erot poistettiin lähes kokonaan. Ennen vuotta 1977 kaupungin- tai kauppalanoikeudet saaneet kunnat erosivat vielä vuoden 1995 kuntalaissa lainsäädännöllisesti muista kunnista,[23] mutta hyvin vähän. Kuntasuunnittelu tuli uudessa laissa pakolliseksi.

Vuonna 1989 alkoi vapaakuntakokeilu. Vuonna 1993 puolestaan luovuttiin kuntien menoja vastaavien valtionapujen tarkasta määrittelemisestä. Tämän myötä kunnat voivat käyttää laskennallisin perustein saamansa jako-osuudet vapaan harkintansa mukaan, mutta lakisääteiset velvoitteet tulee kuitenkin täyttää. Tämä uudistus auttoi saneeraamaan kuntataloutta laman olosuhteissa ilman suoranaisia valtiovarainministeriön ohjeita. Vuonna 1995 säädettiin uusi kuntalaki, joka lisäsi kuntien autonomiaa.

Kainuun hallintokokeilussa tavoitteena oli siirtää kahdeksan Kainuun kunnan- ja kaupunginvaltuustojen valtaa maakuntavaltuustolle palveluiden tuottamisen tehostamiseksi.