Sozialer Wohnungsbau in Deutschland

Blick auf vier in den Jahren 1930–1932 von dem Reichenbacher Architekten Curt Feiler (1875–1932) in Mylau/Vogtland als Sozialwohnungskomplex errichtete Wohntürme vom „Typ Feiler“

Der soziale Wohnungsbau in der Bundesrepublik hat seine Vorgeschichte in der Weimarer Republik. In den 1920er-Jahren entstanden in vielen deutschen Städten neue Siedlungen, die insbesondere Bevölkerungsgruppen mit kleinem Einkommen ein gesundes Wohnumfeld bieten sollte. Hintergrund war das anhaltende Wohnungselend in der Kaiserzeit insbesondere in den Arbeitervierteln. Mit Protesten bis hin zum Mietstreik oder Krawallen gegen Zwangsräumungen war im Umfeld der Arbeiterbewegung immer wieder die Forderung nach gesundem und bezahlbarem Wohnraum artikuliert worden. Doch erst nach der Novemberrevolution 1918 gab es mit dem sozialen Wohnungsbau einen Versuch, die Probleme in der Breite anzugehen.

Einige berühmte Beispiele finden sich in Berlin, etwa die Hufeisensiedlung im Stadtteil Britz oder die Wohnstadt Carl Legien in Prenzlauer Berg. Sie sind heute Teil des UNESCO-Weltkulturerbes Siedlungen der Berliner Moderne. Beim Projekt Neues Frankfurt unter der Leitung von Ernst May wurde der soziale Wohnungsbau mit einer Erneuerung der Wohnkultur verknüpft.

Die seit 1932 wegen Geldmangels zu beobachtende Abkehr von großen Mietshausbauprojekten fügte sich in die nationalsozialistische Wohnungsideologie. Zum Programm erhoben hieß es: „Wir wollen keine neuen Massenquartiere hinstellen, in denen Hunderte von Menschen zusammengepfercht werden.“ Die Kleinwohnung der Zukunft solle dagegen möglichst im „wohnlichen und dem Boden nähergerückten Kleinhaus“ erstellt werden.[11] Durch einen „Führererlass“ wurde Robert Ley, Leiter der Deutschen Arbeitsfront (DAF), 1940 zum „Reichskommissar für den sozialen Wohnungsbau“ (RKSW) ernannt. Der RKSW hatte die Aufgabe, Vorbereitungen im deutschen Wohnungsbau für die Zeit nach dem Endsieg zu treffen. Im Führererlass wurden Vorgaben gesetzt, von der Größe der Räume bis zur Miethöhe, von der Durchführung bis Forderung nach Rationalisierung der Bauproduktion. Die DAF hatte so die Chance, Einfluss auf die Gestaltung des Nachkriegsdeutschlands zu nehmen. Der soziale Wohnungsbau sollte die erste genuin nationalsozialistische Wohnungspolitik werden. Seit 1940 wurden im Architekturbüro der DAF die ersten Grundtypen für die standardisierten Grundrisstypen vorgestellt.

Die Fortdauer des Zweiten Weltkrieges und die Bombenangriffe veränderte die Programmatik und Zielsetzung nationalsozialistischer Wohnungspolitik bzw. brachte sie zum Erliegen.

Grünhöfe in Bremerhaven, ursprünglich 2.136 Wohnungen (Neue Heimat, 1954)

Nach dem Krieg waren in Westdeutschland und West-Berlin ca. 2,34 Millionen Wohnungen zerstört, was ca. 22 % des Wohnungsbestandes des Jahres 1939 ausmachte. Der Bedarf an zu schaffendem Wohnraum wurde auf ca. 5 Millionen, ab Anfang der fünfziger Jahre auf 6,5 Millionen Wohnungen geschätzt.[12]

Der Zustrom von Millionen Heimatvertriebenen, die daraus resultierende Wohnungsnot – und später noch das sogenannte Wirtschaftswunder – veranlassten die Verantwortlichen bereits vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland zu einer aktiven Wohnungspolitik. In den einzelnen Bundesländern wurden die Wohnungsbauprogramme mit unterschiedlicher Intensität, auch in Relation zu den aufzunehmenden Flüchtlingen je Region, angefahren. Zum Beispiel war in Schleswig-Holstein der Druck, im Vergleich zu den anderen westdeutschen Ländern am größten, da das Land nach dem Zweiten Weltkrieg in Relation zur vorhandenen Wohnbevölkerung deutlich mehr Flüchtlinge und Heimatvertriebene aufnehmen musste, als jedes andere westdeutsche Bundesland.[13] Deshalb wurde bereits am 21. Februar 1946 in Kiel die Arbeitsgemeinschaft für zeitgemäßes Bauen e.V. in Kiel gegründet und mit einem entsprechenden Arbeitsauftrag[14] ausgestattet, um die Ansätze zu einer Typisierung von Wohnungsgrundrissen, Gebäuden und Konstruktionen, sowie alternativen Baumethoden und vereinfachten Planungsprozessen zu entwickeln und damit die Bauabläufe zu rationalisieren und zu beschleunigen und die Baukosten zu verringern.[15] Die Vorbereitungen für den Wohnungsbau und gelenkte Wohnungsbauprogramme waren damit in Schleswig-Holstein besonders weit vorangetrieben. Als die Vertretung der ECA (= Economic Cooperation Administration = Verwaltung für wirtschaftliche Zusammenarbeit) in Europa, die für das von dem US-amerikanischen Außenminister George C. Marshall 1947 initiierte ERP (= European Recovery Program = Europäisches Wiederaufbau-Programm, den sogenannten „Marshall Plan“) zuständig war, im Sommer 1949 die verschiedenen deutschen Organisationen und Verbände aufforderte, geeignete Vorschläge zu machen, wie man unter Einsatz von Marshall-Plan-Geldern den Flüchtlingen in Deutschland helfen könnte, wurde aus diesen Gründen auch das erste systematische, einheitliche und zentral gelenkte Wohnungsbauprogramm in Westdeutschland nach dem Krieg, das ERP-Sonderprogramm „Bau von 10.000 Flüchtlingswohnungen“ unter Führung der Deutschen Gewerkschaften in Schleswig-Holstein realisiert.[16] Die Grundsteinlegung des Sonderprogramms fand am 5. März 1950 durch Hans Böckler, der am 16. Februar 1951 schon verstarb, in der dann später nach ihm benannten Siedlung („Böcklersiedlung“) in Neumünster[17] als größtem Einzelbauvorhaben des Sonderprogramms statt. Die Grundsteinlegung dieses ersten Projektes des Sonderprogramms auf der Großbaustelle in Neumünster gilt daher als baulicher Beginn des systematischen Sozialen Wohnungsbaus in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg.[18]

Die politischen Rahmenbedingungen für den Wohnungsbau in der Bundesrepublik Deutschland mündeten dann in das I. (1950) und II. (1956) Wohnungsbaugesetz. In der DDR blieb der Wohnungsbau staatlich organisiert.[19][20]

Der Ursprung des Begriffs „sozialer Wohnungsbau“ ist nicht eindeutig geklärt. Tilman Harlander und Gerhard Fehl verweisen auf einen nationalsozialistischen Ursprung des Begriffs.[21] Er sollte den überkommenen Begriff des „Volkswohnungsbaus“ aus der Zeit des Kaiserreichs ersetzen und diente als Kampfbegriff der Deutschen Arbeitsfront, die ihn im Sinne eines „vorbildlichen Sozialstaates“ verwendete. In der DDR, deren Planwirtschaft weder einen Wohnungsmarkt noch den Bau von Mietwohnungen durch private Unternehmer kannte, erübrigte sich die Verwendung des Worts. Im Westdeutschland der Nachkriegszeit wurde der Begriff weiter verwendet.[22]

Aus einer Tradition der Wohnungsreform und des öffentlichen Wohnungsbaus der Weimarer Republik und seinen beeindruckenden qualitativen Ergebnissen des modernen Bauens („Neues Bauen“) entstanden nach dem Zweiten Weltkrieg zwei Entwicklungsstränge.

• Ein staatlicher Massenwohnungsbau in der DDR, der über drei Qualitätsperioden vom Bauen in der nationalen Tradition (1950er Jahre) über eine Phase der internationalen Moderne (1960er Jahre) zum massenhaften Plattenbau in Neubaugebieten und den Innenstädten führte.
• Der soziale Wohnungsbau der Bundesrepublik war dagegen von Anfang an durch ein Nebeneinander von Wohnungsbaugenossenschaften und der Förderung des Wohnungseigentums für die im Gesetz beschriebenen Gruppen und häufig in Kombination mit der steuerlichen Förderung durch die Wohnungsgemeinnützigkeit gekennzeichnet.[23] Für den Mietwohnungsbau, der anfangs als Lückenschließung von Kriegsbrachen, später aus Neubau auf der grünen Wiese und seit den 1970er Jahren auch als Ersatzneubau in Stadterneuerungsgebieten durchgeführt wurde, waren anfangs städtische Gesellschaften die wichtigsten Akteure; sie übernahmen eine wichtige stadt- und sozialpolitische Rolle.

Seit den 1980er Jahren wurden die Länderprogramme zunehmend für private Investoren geöffnet. Zudem wurden die Bestände der Privatisierung zugeführt, zum Beispiel durch Landesentwicklungsgesellschaften.

Der soziale Wohnungsbau nach dem II. Wohnungsbauförderungsgesetz und nach dem Gesetz über die soziale Wohnraumförderung ist prinzipiell als ein Vertrags- und Finanzierungsinstrument organisiert. Durch unterschiedliche Formen von Subventionen (Baukosten- und Aufwendungszuschüsse, Zinsverbilligung) werden die Mieten unter die Kostenmiete gesenkt und dadurch für die berechtigten unteren Einkommensgruppen geöffnet. Bedingt durch die Laufzeit der Verträge fallen die Bestände des sozialen Wohnungsbaus nach einigen Jahrzehnten dem allgemeinen, durch die Mietengesetzgebung regulierten Markt zu. Dadurch verringert sich der Bestand, seitdem der neu hinzukommende soziale Wohnungsbau deutlich verringert wurde. Eine deutsche Spezialität im europäischen Vergleich ist die Existenz eines quasi sozialen Wohnungsbaus kommunaler Wohnungsbestände. Sie liegen rechtlich außerhalb der Regelungen des sozialen Wohnungsbaus, unterliegen oft faktisch aber ähnlichen Miet- und Belegungsregelungen aufgrund politischer Entscheidungen ihrer öffentlichen Gesellschafter. Dieser quasi soziale Wohnungsbau umfasst jeweils große Teile des komplexen Wohnungsbaus der DDR sowie der aus den Bindungen gefallenen früheren Bestände nach Ende der Bindungsfristen.

Dieser frühere soziale Wohnungsbau wurde im Jahr 2001 durch ein wohnungspolitisches Förderinstrumentarium des Bundes und der Länder abgelöst, das aus mehreren Handlungsebenen besteht. Einen Anteil am Niedergang des sozialen Wohnungsbaus in der Bundesrepublik und der Neugestaltung und -organisation der Wohnraumförderung hatte auch die „Neue Heimat-Affäre“ ab 1982 mit ihren Folgen.[24]

In den Jahren 2004–2019 hat sich durch das Auslaufen zeitlich limitierter Sozialwohnungsbindung der verfügbare Bestand an Sozialwohnung laut dem Handelsblatt jedoch halbiert,[25][26] obwohl der Wohnungsbau insgesamt sich auf einem zunehmenden Trend befindet (Stand 2020).[27] Diese Problematik wird angeprangert von der Opposition[28] und der deutschen Presse.[29][30]

Selbst bei den guten Rahmenbedingungen in weiten Teilen der Bundesrepublik Deutschland gibt es Haushalte, die sich aus eigener Kraft – aufgrund zu geringen Einkommens oder aufgrund sozialer Merkmale und besonderer Bedürfnisse – nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können. Im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung werden private Investoren und kommunale Wohnungsunternehmen dabei unterstützt, preiswerte Mietwohnungen für Haushalte mit Zugangsschwierigkeiten am allgemeinen Wohnungsmarkt bereitzustellen. Gefördert wird vor allem die Modernisierung von vorhandenem Wohnraum zu Gunsten dieser Zielgruppen und der Erwerb kommunaler Belegungsrechte im Bestand. Im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung wird von zahlreichen Ländern und Gemeinden die Schaffung von alters- und behindertengerechtem Wohnraum gefördert.

Seit 1949 haben es deshalb alle Bundesregierungen als erforderlich angesehen, die soziale Wohnraumförderung als ein wesentliches Element einer sozial verantwortlichen Wohnungspolitik zu fördern. Bis Ende 2006 hat der Bund deshalb im Haushalt des Bundesministeriums für Verkehr, Wohnungswesen und Stadtentwicklung den Ländern zur Wahrnehmung dieser Aufgabe auf der Grundlage des Art. 104a Abs. 4 Grundgesetz (GG) in Verbindung mit dem Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) vom 1. Januar 2002[33] jährliche Finanzhilfen in wechselnder Höhe zur Verfügung gestellt.

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 1. September 2006 („Föderalismusreform“[34]) war mit der Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG die soziale Wohnraumförderung in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Soweit das Wohnraumförderungsgesetz (WoFG) des Bundes nicht durch landesrechtliche Regelungen ersetzt wurde, blieb es weiterhin gültig. Darüber hinaus war Art. 104a Abs. 4 GG a.F. gestrichen und die Wohnraumförderung auf die Länder übertragen worden. Gemäß dem neu in das Grundgesetz eingefügten Art. 143c GG und dem darauf basierenden Entflechtungsgesetz (Art. 13 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes, BGBl. 2006 I S. 2098, 2102) standen den Ländern für die wegfallenden Finanzhilfen für die Jahre 2007 bis 2019 Kompensationsleistungen des Bundes zu. Für die Jahre 2007 bis 2013 zahlte der Bund jährlich rund 518 Mio. Euro an die Länder; danach sollte die Notwendigkeit dieser Transferleistungen überprüft werden.

Am 21. Februar 2019 wurde das Grundgesetz erneut geändert und Teile der Föderalismusreform in Bezug auf die Bundesfinanzhilfen im sozialen Wohnungsbau im Bundestag revidiert. Damit können die Länder auch nach 2019 für den Wohnungsbau wieder unterstützt werden. Die Bereitstellung von mindestens 2 Mrd. Euro zweckgebunden für den sozialen Wohnungsbau pro Jahr wurde vereinbart.

Im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus geförderte Wohnungen dürfen für eine bestimmte Anzahl von Jahren, meist für 15 bis 25 Jahre, nur an vorgegebene Personenkreise vermietet werden. Der Bundesgerichtshof urteilte 2019, dass diese sogenannte Belegungsbindung (auch Sozialbindung genannt) nach einer vorgegebenen Zeit auslaufen muss, weil „zeitlich unbefristete Belegungsrechte“ in der 1989 eingeführten flexiblen Förderung des sozialen Wohnungsbaus nicht vorgesehen gewesen seien. In den letzten Jahrzehnten hat sich die Zahl der Sozialwohnungen in Deutschland verringert, da mehr Wohnungen aus der Sozialbindung gefallen sind als neu errichtet wurden.[35]

Die Bauliche Selbsthilfe ist ein zusätzliches Instrument im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus, um insbesondere junge Familien beim Bau von Wohnraum zu fördern.[36]