Zuwendung

Der Staat (Bund oder Länder) hat an der Erfüllung dieser Aufgaben, die mit den Zuwendungen finanziert werden, ein erhebliches Interesse, das auf andere Weise nicht oder nicht hinreichend befriedigt werden kann (Subsidiaritätsprinzip). Auch gilt das Gebot der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit[1] sowie weitere Haushaltsgrundsätze und als Ausnahme[2] bei einer überwiegenden Projektförderung durch öffentliche Zuwendungsgeber oder generell[3] beim Vorliegen einer institutionellen Förderung das Besserstellungsverbot, die im öffentlichen Haushaltsrecht verankert sind. Die Nebenbestimmungen zur Abrufrichtlinie sind derzeit noch strittig und nicht in Kraft.[4]

Rechtsgrundlage sind die § 23 (Veranschlagung) und § 44 (Bewilligung) der Bundeshaushaltsordnung (BHO) und der Haushaltsordnungen der Länder (LHO) und die jeweiligen Ausführungs- bzw. Verwaltungsvorschriften (VV-BHO bzw. VV-LHO). Die Vorschriften der Länder entsprechen in ihren Landeshaushaltsordnungen und Verwaltungsvorschriften grundsätzlich den Regelungen des Bundes. Die Bereitstellung der Mittel für die Zuwendungen erfolgt in den jährlichen Haushaltsgesetzen (Ausgaben- und Verpflichtungsermächtigungen).

Im Rahmen dieser Mittel dürfen die Behörden Zuwendungen bewilligen. Die Zuwendungszwecke werden im Allgemeinen in Förderrichtlinien festgelegt. Das sind Verwaltungsvorschriften, aus denen keine Rechtsansprüche auf Bewilligung hergeleitet werden können. Die Behörden sind bei der Vergabe an den Gleichbehandlungsgrundsatz gebunden. Die Verwaltungspraxis führt zu einer Selbstbindung der Verwaltungen, die freilich jederzeit geändert werden kann. Es gilt zumeist das Windhundprinzip. Wenn die Mittel erschöpft sind, sind weitere Zuwendungsanträge abzulehnen.

Um ein gleichmäßiges Verwaltungshandeln zu erwirken, erließen die Finanzministerien Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO, in den vor allem Verfahrensvorschriften für die Behörden enthalten sind. Sie sind veröffentlicht. Den Behörden wird vorgeschrieben, Allgemeine Nebenbestimmungen den Zuwendungsbescheiden zu Grunde zu legen, die sich in den Anlagen zu den Verwaltungsvorschriften befinden (z. B. Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung – ANBest-P).

Man unterscheidet:

• Institutionelle Förderung:

Zuwendungen zur Deckung der gesamten Ausgaben oder eines nicht abgegrenzten Teils der Ausgaben eines Zuwendungsempfängers.

Obwohl die Förderung des Zuwendungsempfängers jährlich neu beantragt und vom Zuwendungsgeber neu zu bewilligen ist, gleicht die institutionelle Förderung in der Praxis einer Art Dauerverpflichtung für die öffentliche Hand.

Typisches Beispiel für die institutionelle Förderung ist die Grundfinanzierung von bestimmten Forschungseinrichtungen, z. B. „Blaue-Liste-Einrichtungen“ der Leibniz-Gemeinschaft, Forschungseinrichtungen der Helmholtz-Zentren, Max-Planck-Gesellschaft, Europäische Bewegung Deutschland und Fraunhofer-Gesellschaft.

• Projektförderung

Zuwendungen zur Deckung von Ausgaben des Zuwendungsempfängers für einzelne Vorhaben, die fachlich, inhaltlich und finanziell abgrenzbar sind.

Der Zuwendungsgeber kann stärker als bei der institutionellen Förderung Einfluss auf den Inhalt der Arbeit des Empfängers nehmen. Außerdem besteht für den Zuwendungsgeber kein finanzielles Folgerisiko nach Ablauf der Förderung.

Man unterscheidet zwischen

• Anteilfinanzierung

Die Zuwendung errechnet sich als Anteil bzw. Prozentsatz der anerkannten zuwendungsfähigen Ausgaben; ein festgelegter Höchstbetrag darf jedoch nicht überschritten werden. Erzielt der Zuwendungsempfänger Einsparungen oder höhere Einnahmen, als zunächst absehbar war, ist die Zuwendung anteilig zurückzuzahlen.

• Fehlbedarfsfinanzierung

Zugewendet wird der Betrag, der die Lücke zwischen den anerkannten zuwendungsfähigen Ausgaben einerseits und den Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen des Zuwendungsempfängers andererseits schließt. Auch hier wird ein Höchstbetrag festgelegt. Einsparungen oder Mehreinnahmen führen in ihrer vollen Höhe zur Rückzahlung der Zuwendung.

• Festbetragsfinanzierung

Die Zuwendung erfolgt in Form eines festen Betrages. Dieser Betrag verbleibt auch bei Einsparungen und höheren Einnahmen in voller Höhe beim Zuwendungsempfänger; es sei denn, seine Gesamtausgaben lägen unter dem Zuwendungsbetrag.

• Vollfinanzierung

Dem Zuwendungsempfänger werden alle Ausgaben finanziert; ein festgelegter Höchstbetrag darf nicht überschritten werden. Jede Einnahmeerhöhung bzw. Ausgabenminderung des Zuwendungsempfängers mindert die Zuwendung in entsprechender Höhe.

Die Zuwendung kann als:

• unbedingt rückzahlbare Zuwendung (Darlehen)
• bedingt rückzahlbare Zuwendung (Risiko)
• nicht rückzahlbare Zuwendung (Zuschuss)

geleistet werden.[5]

Das Zuwendungsverfahren umfasst acht Verfahrensschritte.[5]

Die Bekanntgabe der Entscheidung der Bewilligungsstelle erfolgt in einem Zuwendungsbescheid, auch Bewilligungsbescheid genannt. Er hat mindestens folgende Bestandteile:

Der Empfänger einer Zuwendung hat diverse Pflichten zu erfüllen. Dazu zählen die Einhaltung der Grundsätze einer ordentlichen Buchführung, die Einhaltung der Vergabebestimmungen, die Einhaltung der Betriebspflichten und die Einhaltung der Publikationsvorschriften. Er hat mit der Bewilligungsbehörde wahrheitsgemäß zusammenzuarbeiten – dazu zählen die Pflicht zur Mitteilung bei wesentlichen Veränderungen, eine Inventarisierungspflicht, das Führen von Teilnehmerlisten, die Einhaltung von Berichtspflichten und die Einhaltung der Aufbewahrungspflicht. Es können Kontrollen vor Ort erfolgen.[5]

Nach Abschluss des Projekts hat der Empfänger einer Zuwendung einen Verwendungsnachweis zu erstellen. Dieser umfasst einen Sachbericht, einen zahlenmäßigen Nachweis über die Ausgabe der Mittel und eine Ordnungsmäßigkeitsbestätigung. Im Sachbericht müssen mindestens folgende Informationen enthalten sein:

• Verwendung der Zuwendung
• Bericht über erreichte Ziele in Bezug auf die Vorgaben
• Darstellung der Notwendigkeit und Angemessenheit der geleisteten Arbeit

Die Verwendungsnachweisprüfung erfolgt in vier Schritten:

1. kursorische Prüfung der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber dem Zuwendungsempfänger
2. vertiefte Prüfung
3. Erstellung eines Prüfungsvermerks
4. Unterrichtung des Zuwendungsempfängers über die Auszahlung oder den Widerruf

Ein Widerruf kann nach § 49 VwVfG erfolgen, wenn die Mittel nicht entsprechend dem Zweck verwendet worden sind, gegen eine Auflage verstoßen wurde oder ein Verstoß gegen das Besserstellungsverbot vorliegt. Nach der Anhörung nach § 28 VwVfG können weitere Schritte eingeleitet werden und es wird geprüft, ob eine Erstattung mit Zinsen geltend gemacht werden kann.[5]

Die Überprüfung der ordnungsgemäßen Verwaltung erfolgt durch Prüfbehörden als auch durch die Rechnungshöfe, im Kontext europäischer Fördermittel auch durch die Europäische Kommission und den Europäischen Rechnungshof.

• Volker Mayer: Zuwendungsrecht für die Praxis in Bund, Ländern und Gemeinde, Handbuch für Bewilligungsbehörden und Zuwendungsempfänger, Verlag Wallhalla, 2019
• Erwin Krämer/Jürgen Schmidt/Gerhard Köhler: Zuwendungsrecht – Zuwendungspraxis (Kommentar), Lose-Blatt-Sammlung, 2014
• Hans-Lothar Endell/Peter Frömgen/Frank Albrecht, Förderhandbuch Nordrhein-Westfalen – Zuwendungsrecht und Verfahren, Verlag W. Kohlhammer, Lose-Blatt-Sammlung, Stand: Januar 2017
• Norbert Dittrich, Bundeshaushaltsordnung (Kommentar) mit Schwerpunkt Zuwendungen, Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm, Lose-Blatt-Sammlung, Kommentierung zu den §§ 23, 44 und 91 BHO
• Sven Gumpert, Zuwendungsrecht des Bundes – Praxislehrbuch, Zuwendungsrecht des Landes NRW – Praxislehrbuch, Verlag Sven Gumpert, 2020

1. VV Nr. 5 zu § 44 BHO: Bestandteil der Zuwendungsbescheide durch die jeweils zutreffende Allgemeine Nebenbestimmung Nr. 1.1 (Memento vom 17. Mai 2013 im Internet Archive): „Die Zuwendung ist wirtschaftlich und sparsam zu verwenden.“
2. Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung auf Kostenbasis (ANBest-P-Kosten) Nr. 1.3. Abgerufen am 9. Oktober 2019.: „werden die Gesamtausgaben des Zuwendungsempfängers überwiegend aus Zuwendungen der öffentlichen Hand bestritten.“
3. Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung (ANBest-I) Nr. 1.3. Abgerufen am 9. Oktober 2019. „Der Zuwendungsempfänger darf seine Beschäftigten nicht besser stellen als vergleichbare Bundesbedienstete.“
4. zu Abrufrichtlinien: Norbert Dittrich, Bundeshaushaltsordnung (Kommentar) mit Schwerpunkt Zuwendungen, 2017
5. Bettina Heinzmann: Grundlagen des Haushaltsrechts bei Zuwendungen. Stand: März 2017.
6. Achtung: s. a. Dittrich zu Abrufrichtlinie, VV-BHO Nr. 7 ist derzeit noch nicht in Kraft!

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