Pflegestärkungsgesetze

Entsprechend der gesetzlich im Dreijahresrhythmus vorgesehenen Dynamisierung des § 30 SGB XI wurden die Leistungen der Pflegeversicherung zum 1. Januar 2015 um vier Prozent angehoben, um die Entwicklung der Preise in den vorhergehenden drei Jahren zu berücksichtigen. Die erst zwei Jahre zuvor durch das Pflege-Neuausrichtungs-Gesetz (PNG) vom 28. Oktober 2012 zum 1. Januar 2013 eingeführten Leistungen wurden um 2,67 Prozent erhöht.

Bundesgesundheitsminister Hermann Gröhe gibt Betroffenen und Angehörigen seit dem 2. Januar 2015 einen „Pflegeleistungs-Helfer“ an die Hand. Es handelt sich dabei um einen Rechner, der dabei helfen soll, sich einen Überblick über die neuen Leistungen verschaffen zu können.[31]

Ab 1. Januar 2015 gelten folgende Leistungsbeträge:[32][33]

Der Leistungsanspruch für Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz sollte erweitert werden. Versicherte der Pflegestufe 0 erhielten seit Einführung des Pflege-Neuausrichtungs-Gesetzes im Jahr 2012/2013 nur punktuell Leistungen aus der Pflegeversicherung. Ab Januar 2015 sollten diese Versicherten auch die Kurzzeitpflege und die teilstationäre Pflege (Tagespflege/Nachtpflege) in Anspruch nehmen können. Darüber hinaus sollten eine Anschubfinanzierung für ambulant betreute Wohngruppen und der Zuschlag für Mitglieder dieser Wohngruppen ab dem Jahr 2015 ermöglicht werden. Durch die Ausweitung des Leistungsanspruchs können sämtliche Versicherten in der Pflegestufe 0 damit alle ambulanten Leistungen beanspruchen wie bisher diejenigen Versicherten, die mindestens in die Pflegestufe I eingestuft sind.

Stationäre Pflegeeinrichtungen sollten nach den neuen gesetzlichen Regelungen ab dem 1. Januar 2015 rund eine Milliarde Euro pro Jahr zusätzlich erhalten, um so die Voraussetzung dafür zu schaffen, dass die Zahl der zusätzlichen Betreuungskräfte (nicht Pflegekräfte!) von bisher rund 25.000 auf bis zu 45.000 aufgestockt werden kann.

Die Mittel für ergänzende Betreuungsangebote durch zusätzlich zur Verfügung stehende Alltagsbegleiter sollten künftig auch von allen Pflegebedürftigen in Anspruch genommen werden können, um so den Pflegealltag in den voll- und teilstationären Pflegeeinrichtungen zu verbessern. Bisher waren sie nur Pflegebedürftigen mit „erheblichem allgemeinen Betreuungsbedarf“ (z. B. Demenzerkrankten) vorbehalten.

Mit dem neuen Gesetz können nun auch Personen mit Pflegestufe 0 Leistungen erhalten, die bislang den anderen Pflegestufengruppen vorbehalten waren, z. B. einen „Wohngruppenzuschlag“ von € 205,00/Monat bei Gründung einer „ambulanten Wohngemeinschaft“ (§ 38a SGB XI). Zusätzlich kann hier eine einmalige Anschubfinanzierung von € 2.500 pro Person bzw. 10.000 pro Wohngruppe in Betracht kommen (§ 45e SGB XI).[34]

Vor allem die ambulante Pflege im eigenen Zuhause wird durch das Pflegestärkungsgesetz unterstützt. Dazu gehört auch eine bessere Kombinierbarkeit der Leistungen für Verhinderungs- oder Kurzzeitpflege sowie die Neuregelung der Leistungen zur Tages- und Nachtpflege, die nicht länger aufeinander angerechnet werden. Auch zusätzliche Betreuungs- und Ersatzleistungen werden ausgeweitet, so dass zum Beispiel auch anerkannte Haushaltsservices oder Alltagsbegleiter zusätzlich in Anspruch genommen werden können. Die Finanzierung von Umbaumaßnahmen und Pflegehilfsmitteln wird darüber hinaus verstärkt gefördert.

Von den Maßnahmen des Pflegestärkungsgesetzes profitieren neben den Pflegebedürftigen vor allem auch pflegenden Angehörige, denen es nun leichter ermöglicht wird, sich zeitlich und finanziell auf die individuelle Pflege einzurichten.[35]

Zum 1. Januar 2015 wurde der Beitragssatz zur Pflegeversicherung um 0,3 Prozentpunkte angehoben (§ 55 SGB XI), um damit die erhöhten Leistungsausgaben ab Januar 2015 finanzieren zu können, denn durch die Leistungsverbesserungen fallen Mehrausgaben von etwa 2,4 Milliarden Euro an. Durch die Beitragssatzerhöhung um 0,3 Prozent entstehen jedoch Mehreinnahmen im Umfang von insgesamt 3,6 Milliarden Euro. Die über die anfallenden Ausgaben für Leistungsverbesserungen hinausgehenden 1,2 Milliarden Euro sollen einem so genannten Pflegevorsorgefonds (s. u.) zugeführt werden. Ab dem Jahr 2036 – wenn die geburtenstarken Jahrgänge ins Pflegealter kommen (Baby-Boomer) – sollen die dann in diesem Pflegevorsorgefonds angesammelten Gelder zur Abfederung der sonst eventuell anfallenden Beitragssteigerungen eingesetzt werden. Mit dem Zweiten Pflegestärkungsgesetz soll der Beitragssatz – ab 2017 – nochmals um weitere 0,2 Prozentpunkte angehoben, so dass sich dann eine Gesamterhöhung um 0,5 Prozent ergibt.

Ab dem Jahr 2015 wird ein sogenannter Pflegevorsorgefonds (§§ 131 bis 139 SGB XI) eingeführt werden. Neben dem Ziel die Pflege zu stärken, ist mit dem Pflegevorsorgefonds das Ziel der nachhaltigen Sicherung der Pflege beabsichtigt. Ab 1. Januar 2015 sollen in den Pflegevorsorgefonds 0,1 Prozentpunkte des Beitragssatzes fließen, was etwa 1,2 Milliarden Euro entspricht. Das bis 2035 so angesparte Kapital könnte dann über einen Zeitraum von mindestens 20 Jahren (bis zu einem Zwanzigstel) der Pflegeversicherung wieder zugeführt werden. Absicht ist, mögliche Beitragssatzsteigerungen abzufedern, welche ab dem Jahr 2036 erwartet werden, weil ab diesem Zeitpunkt die geburtenstarken Jahrgänge (Baby-Boomer) ins Pflegealter kommen.

Nach fast zehnjähriger Vorlaufzeit, in denen die konkrete Umsetzung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs immer wieder verschleppt und auch mit dem PSG I nicht angegangen wurde sowie nach zahlreichen wissenschaftlichen Studien und Modellprojekten,[36] verabschiedete das Regierungskabinett aus CDU und SPD am 13. August 2015 einen Gesetzentwurf zum PSG II, der am 25. September 2015 in erster Lesung im Bundestag beraten wurde.[37][38]

Das Gesetz trat zum 1. Januar 2016 in Kraft,[39][40][41] da das neue Begutachtungsverfahren zunächst noch auf seine Praxistauglichkeit getestet werden sollte und der Medizinische Dienst der Krankenversicherung, die Pflegedienste und die Pflegeheime etwa ein Jahr Vorlaufzeit benötigten, um die neuen Regelungen umsetzen zu können.

Zentrales erstrangiges Ziel des PSG II ist die Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und einer neuen Systematik der Beurteilung/Einschätzung der Pflegebedürftigen. Es ist motiviert durch die Erkenntnis, dass die bisherige Begutachtung der Pflegebedürftigen, die sich überwiegend an rein körperlichen Gebrechen orientierte, keine zufriedenstellende Lösung für die steigende Zahl von Demenzkranken bietet.

Konkret sollen körperliche, geistige und psychische Einschränkungen gleichermaßen erfasst und bei der Einstufung berücksichtigt werden. Hierdurch können dann auch Demenzkranke besser einbezogen werden und erhalten gleichberechtigten Zugang zu den Leistungen der Pflegeversicherung. Die Pflegebedürftigkeit soll für alle Pflegebedürftigen ausschließlich nach dem Grad ihrer Selbstständigkeit im Alltag beurteilt werden. Dieser soll bei der Begutachtung eines Pflegebedürftigen (durch die Medizinischen Dienste der Krankenversicherungen) zukünftig in sechs Bereichen gemessen werden:[42]

1. Mobilität
2. Kognitive und kommunikative Fähigkeiten
3. Verhaltensweisen und psychische Problemlagen
4. Selbstversorgung
5. Bewältigung von und selbstständiger Umgang mit krankheits- oder therapiebedingten Anforderungen und Belastungen
6. Gestaltung des Alltagslebens und sozialer Kontakte

Die Ergebnisse der sechs Einzelbeurteilungen sollen – mit unterschiedlicher Gewichtung – zu einer Gesamtbewertung zusammengefasst werden. Aufgrund dieser soll der Pflegebedürftige in einen von fünf neudefinierten Pflegegraden eingestuft werden, die ab 2017 die bis dann geltenden drei Pflegestufen sowie die zusätzliche Feststellung von „erheblich eingeschränkter Alltagskompetenz“ (insbesondere Demenz) ablösen sollen.

Die Unterstützung soll künftig früher als bisher ansetzen: In Pflegegrad 1 sollen Menschen eingestuft werden, die noch keinen erheblichen Unterstützungsbedarf haben, aber etwa eine Pflegeberatung, eine Anpassung der Wohnungsgegebenheiten (z. B. altersgerechte Dusche) oder Leistungen für allgemeine Betreuung benötigen.

Die Praktikabilität des neuen Begutachtungsverfahrens wurde als Grundlage für das weitere Gesetzgebungsverfahren ab April 2014 in einem Projekt mit speziell geschulten Mitarbeitern des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung (MDK) erprobt. Es sah vor, dass der MDK bundesweit etwa 2000 Begutachtungen sowohl in Pflegeeinrichtungen als auch im häuslichen Umfeld der zu Pflegenden vornimmt, und zwar parallel nach den alten und nach den neuen Regeln. In einem zweiten Projekt sollte anhand von etwa 2000 Pflegebedürftigen aus 40 Pflegeheimen in fünf Bundesländern von den Pflegekräften der Einrichtungen erfasst werden, welchen Versorgungsaufwand die neuen Pflegegrade in stationären Pflegeeinrichtungen auslösen.[43][44] Erste Ergebnisse/Berichte über die Erprobungsstudie liegen seit Anfang 2015 vor[44]. Sie zeigen, dass das neue Begutachtungsverfahren funktioniert.

Mit dem PSG II wird das 2009 eingeführte System von „Pflegenoten“ mit 59 Kriterien zur Beurteilung der Qualität von Heimen abgelöst durch die Qualitätsdarstellung stationäre Pflege, welcher die ca. 12.000 Einrichtungen zur vollstationären Unterbringung in Deutschland nach der Ergebnisqualität ihrer Leistungen vergleichen, beurteilen und einstufen soll. Die Pflegenoten sollten zunächst bis Ende 2017 abgeschafft und durch ein neues, auf Selbst- und Fremdevaluation beruhendes Bewertungssystem ersetzt werden.[45]

Anfang 2018 berichteten die Medien, es solle 2019 eine neue Bewertung für Pflegeheime geben, 2020 eine neue Bewertung für ambulante Pflegedienste.[46]

Sowohl der SoVD als auch die Bertelsmann-Stiftung kritisieren, dass die Bereitstellung von Informationen zu Pflegeheimen in den meisten Bundesländern ungenügend ist.[47][48]

Als neue Ebene eingeführt wird der Pflegegrad 1 für Pflegeversicherte mit geringen Einschränkungen insbesondere im körperlichen Bereich, die teilweise Hilfe bei der Selbstversorgung, beim Verlassen der Wohnung und bei der Haushaltsführung benötigen.

[49] [50] [51] [52]

1. - Pflegeberatung gemäß §§ 7a und 7b,
   - § 37, Absatz 3: „Beratung in der eigenen Häuslichkeit“,
   - § 38a: zusätzliche Leistungen in ambulant betreuten Wohngruppen,
   - § 40 Absätze 1 bis 3 und Absatz 5: Versorgung mit Pflegehilfsmitteln,
   - finanzielle Zuschüsse für Maßnahmen zur Verbesserung des individuellen oder gemeinsamen Wohnumfelds,
   - § 43b: zusätzliche Betreuung und Aktivierung in stationären Pflegeeinrichtungen,
   - § 45: Pflegekurse für Angehörige und ehrenamtliche Pflegepersonen
2. mit attestierter „erheblich eingeschränkter Alltagskompetenz“ (eA) (nach § 37 SGB XI)
3. Höchstbetrag, für maximal sechs Wochen bzw. 42 Tage Verhinderungspflege jährlich, zusätzlich können hier bei Nichtinanspruchnahme 50 % des jährlichen Betrags für Kurzzeitpflege (= 806,00) eingesetzt werden
4. Regelungen wie vor
5. Jährlicher Höchstbetrag, zusätzlich können hier nicht in Anspruch genommene Beträge aus dem Posten „Verhinderungspflege“ eingesetzt werden (= max. weitere 1612,00)
6. Regelungen wie vor; Leistungszeitraum nun maximal acht Wochen jährlich
7. nach § 38a SGB XI, monatlich
8. Für „Entlastungsleistungen“
   Dies sind Leistungen der Tages- oder Nacht- oder Kurzzeitpflege sowie der ambulanten Pflegedienste oder der nach Landesrecht anerkannten „Angebote zur Unterstützung im Alltag“.
   Nur gegen Nachweis vom Leistungserbringer.
   Nicht in Anspruch genommene Beträge können in das erste Halbjahr des Folgejahrs übertragen werden.
9. „monatlicher Entlastungsbetrag“ nach § 45b SGB XI:
   - bei Pflegegrad 1 auch für Sachleistungen eines Pflegedienstes („Grundpflege“) einsetzbar;
   - unter Pflegegrad 2 bis 5 jedoch nicht für „körperbezogene Pflegemassnahmen“
10. Erhöhter Betrag nach § 45b SGB XI bei „erheblich eingeschränkter Alltagskompetenz“
11. Für Personen mit Pflegegrad 1 freiwillig; bei Pflegegrad 2 bis 5 regelmäßig
12. Halbjährlich abzurufen
13. Vierteljährlich abzurufen

Die für einen stationären Pflegeplatz anfallenden Kosten summieren sich aus den Aufwendungen

• für die Pflege selbst einschließlich Betreuung, medizinischer Behandlungspflege und einer Ausbildungsumlage,
• den Kosten für Unterkunft und Verpflegung sowie
• einer Investitionskostenpauschale.

Die Leistungen der gesetzlichen Pflegekassen sind für die Pflege, die Betreuung, die medizinische Behandlungspflege und die Ausbildung von Pflegekräften vorgesehen. Die Versicherten müssen einen Eigenanteil entrichten. Bislang stieg der Eigenanteil im Zusammenhang mit der zuerkannten Pflegestufe. Die zusätzlichen Kosten für Unterkunft und Verpflegung sowie die Investitionskostenpauschale muss der Versicherte komplett übernehmen.

Mit Inkrafttreten des PSG II sollen alle Bewohner eines Heimes unabhängig von ihrem Pflegegrad denselben Betrag bezahlen; so finanzieren Wohnstätten-Bewohner mit niedrigeren Pflegegraden nun die Bewohner in höheren Pflegegraden mit, diese zahlen voraussichtlich weniger.

Der Eigenanteil wird von Heim zu Heim selbst errechnet, ist aber für die einzelne Einrichtung einheitlich. Er soll nach Schätzungen des Bundesgesundheitsministeriums bei durchschnittlich 580,00 Euro monatlich liegen.[50]

• Im Zeitraum vom 1. November 2016 bis 31. Dezember 2017 ist die sonst für die Pflegekassen geltende Frist von 25 Tagen zur Entscheidung eines Antrags auf Leistungen der Pflegeversicherung außer Kraft gesetzt.[49]
• Wer bereits in eine Pflegestufe eingeteilt wurde, genießt „Bestandsschutz“, die Einteilung in eine Pflegestufe wird in einen der neuen Pflegegrade überführt, es erfolgt keine neue Begutachtung:
  „Versicherte mit ausschließlich körperlichen Einschränkungen werden automatisch in den nächsthöheren Pflegegrad übergeleitet.“
  „Versicherte mit zusätzlich geistigen Einschränkungen (eingeschränkter Alltagskompetenz) kommen automatisch in den übernächsten Pflegegrad.“
• Vollstationär Untergebrachte genießen ebenfalls Bestandsschutz in Bezug auf den von ihnen zu erbringenden Eigenanteil: die Differenz zu einem eventuell höheren neu festgesetzten Eigenanteil wird durch die Pflegekasse übernommen.[49][53]

Insbesondere durch die niedrigere Einstiegsschwelle des Pflegegrads 1 wird der Kreis von Menschen, die erstmals Leistungen der Pflegeversicherung in Anspruch nehmen können, erheblich ausgeweitet, so dass man damit rechnet, dass die Zahl der Anspruchsberechtigten in den nächsten Jahren um bis zu 500.000 Personen zusätzlich anwachsen wird.[54]

Finanziert werden soll die Reform durch eine Anhebung des Pflegeversicherungsbeitrags um 0,2 Prozent auf dann 2,55 Prozent (2,8 Prozent für „Kinderlose“) zum Jahresbeginn 2017. Damit stehen ab 2017 jährlich 5 Mrd. Euro mehr für die Pflege zur Verfügung. Diese Beitragssätze sollen bis 2022 stabil bleiben.[55][56][57][58]

1. Schnittstelle zwischen Pflegeversicherung und anderen Sozialleistungssystemen:

Im häuslichen Umfeld sollten Pflegeleistungen ursprünglich als vorrangig gegenüber Leistungen der Eingliederungshilfe, im stationären Umfeld Leistungen der Eingliederungshilfe[61] als vorrangig gegenüber Pflegeleistungen gelten;[59] nach entsprechender Kritik aus Fach- und Wohlfahrtsverbänden wurde dieses Vorhaben aufgegeben: die Leistungen bleiben gleichrangig.

2. Ausbau lokaler Beratung
3. Verstärkte kommunale Versorgung durch Pflegekassen:

Die Pflegekassen werden zur Beteiligung an Ausschüssen verpflichtet, welche die regionale Versorgung der Kommunen organisieren; sie müssen die Empfehlungen dieser Ausschüsse in ihre Vertragsverhandlungen einbeziehen, um Unterversorgungen aus rein ökonomischen Gründen zu verhindern.[59]

4. Kommunale Unterstützung mittels Personal- und Sachleistungen
5. Austausch und Ausgleich von Fördermitteln unter den Bundesländern zur vollständigen Ausschöpfung der Fördermittel
6. Effizientere Verhinderung von Abrechnungsbetrug:

Der Medizinische Dienst der Krankenversicherung (MDK) erhält ein erweitertes Prüfrecht, mit dem er alle Pflegeunternehmen regelmäßigen Kontrollen unterziehen kann; bestehende Kontrollmechanismen sollen weiterentwickelt werden. Der MDK darf künftig stichprobenartige Kontrollen der Pflegedienstleiter sowie der Pflegebedürftigen vornehmen. Bei Unregelmäßigkeiten in der Abrechnung der Pflegedienste kann der MDK unangekündigte Prüfungen der Abrechnungen vornehmen, um einen Abrechnungsbetrug vorzeitig ahnden zu können. Reguläre entsprechende Kontrollen werden bereits standardmäßig vorgenommen.[59]

7. Korruptionsbekämpfung.[59]

Eine konkrete Einschätzung der Kosten, welche das Dritte Pflegestärkungsgesetz zusätzlich zu den Kosten des Zweiten Pflegestärkungsgesetzes erfordern wird, liegt nicht vor. Das Bundesministerium für Gesundheit gibt hierzu an, dass der Bund, die Länder und die Kommunen durch das zweite Pflegestärkungsgesetz eine Entlastung von 330 Millionen jährlich, später um 230 Millionen Euro jährlich erfahren, während die soziale Pflegeversicherung durch die Weiterentwicklung der Versorgungsstrukturen Mehrausgaben von bis zu maximal 10 Millionen Euro jährlich hat. Durch die Schnittstellenfunktion des dritten Pflegestärkungsgesetzes zwischen Pflegeleistungen und anderen Sozialleistungen können Mehrkosten von bis zu 20 Millionen Euro jährlich entstehen, während in weiteren Bereichen Mehrausgaben von rund 10 Millionen Euro anfallen. Für die Krankenkassen entstehen Mehrausgaben von ca. 655.000 Euro jährlich, da die Prüfungen des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung (MDK) vermehrt stattfinden und umfangreicher sein werden.[62]

Unter Anderen der Bundesverband evangelische Behindertenhilfe kritisierte vor allem die im PSG III teilweise vorgesehene Bevorrangung von Leistungen aus der Pflegeversicherung vor solchen der Eingliederungshilfe („Hilfe zur Pflege“). Der Paritätische nahm Bezug auf den mit dieser Priorierung unter Umständen zur Kostenvermeidung und -verschiebung eintretenden Wettbewerb zwischen einzelnen Leistungen (und damit zwischen den sie aufbringenden und verantwortenden Kostenträgern).[59][63][64][65][66]

Betroffene vor allem im Bundesland Berlin befürchten eine Reduzierung der bereits erzielten Möglichkeiten zur persönlichen Assistenz (PA) durch Kündigung durch die bisherigen Kostenträger Sozialämter mit versuchter Abschiebung der Leistung und Verantwortung auf die Pflegeversicherung: nach dem PSG III soll PA nur noch in genau definierten begrenzten Bereichen gewährt werden, PA zur Mobilität gar nur noch in den Wohnungen von Betroffenen;[67] darüber hinaus sollen vorrangig Sachleistungen erbracht werden.[68]

2009 hatte die deutsche Caritas geäußert, dass die Eingliederungshilfe vorrangig vor Pflegeleistungen zu erbringen sei.[69]