Personalvertretung

Der Ursprung der Arbeitnehmerbeteiligung liegt in der gewerblichen Wirtschaft (Gewerbeordnung). Erst im Verlauf des Ersten Weltkriegs kam es zu ersten Regelungen in staatlichen Rüstungsbetrieben, etwa den Werften und der Torpedowerkstatt der Kaiserlichen Marine, oder den Eisenbahnverwaltungen der Länder. Mit dem Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst vom 15. Dezember 1916 wurden Angestellten- und Schlichtungsausschüsse in kriegs- und versorgungswichtigen Betrieben, zunächst mit mehr als 50 (später mehr als 20 Beschäftigten) eingerichtet. Die Beteiligung – also das Recht, Anträge, Beschwerden und Wünsche vorbringen zu dürfen – diente der Mobilisierung von Kraftreserven für die Kriegswirtschaft, die man von einer „unbeteiligten“ Arbeiterschaft nicht erhoffen durfte.

Die Beteiligung im öffentlichen Dienst setzte gleichfalls im 19. Jahrhundert ein, wenn auch deutlich später als in der gewerblichen Wirtschaft. Damals war der öffentliche Dienst bis in die Personalrekrutierung hinein stark geprägt von der Vorstellungswelt und der Organisation des Militärs (Prinzip von Befehl und Gehorsam). Vor allem aber verliefen die Bestrebungen zwischen Arbeitnehmern und Beamten getrennt. Zwar galt das Hilfsdienstgesetz von 1916 auch für einige öffentliche Betriebe und Verwaltungen, aber nicht für die Beamten. Die ersten Forderungen nach Beamtenvertretungen wurden um 1895 von den Postassistenten, Telegrafenassistenten, den Post- und Telegrafenunterbeamten und den Oberpostschaffnern erhoben. Das war in gewisser Weise bezeichnend. Zum einen handelte es sich um ein Tätigkeitsfeld, das damals wie heute zur Speerspitze des technologischen Fortschritts zählt. Die Beteiligungsforderungen wurden damals von Leuten erhoben, die nach Arbeitsfeld, Arbeitsdynamik und möglicherweise auch nach ihrem Selbstverständnis keine „Verwaltungsbeamten“ waren, sondern Beschäftigte im Dienstleistungssektor.

Nach dem Ersten Weltkrieg änderten sich die Verhältnisse. Die Beteiligungsbestrebungen aus der Vorkriegszeit und das Entgegenkommen der Arbeitgeber und des Gesetzgebers während des Krieges wurden überrollt durch die revolutionäre Räteidee (Arbeiterräte und Soldatenräte in der Novemberrevolution 1918). Nach der Ausrufung der Republik am 9. November 1918 wählten am 10. November 1918 die Arbeiter- und Soldatenräte im Berliner Zirkus Busch die Regierung der Volksbeauftragten. Am 16. Dezember 1918 trat die Reichskonferenz der Arbeiter- und Soldatenräte in Berlin zusammen. In der Folgezeit lösten sich die Soldatenräte jedoch mit der Demobilisierung des Heeres auf. In der Weimarer Reichsverfassung wurde das Rätesystem für die Staatsorganisation verworfen. Trotzdem folgte die Entwicklung in der Wirtschaft nicht dem Vorkriegsmodell der Arbeiter- und Angestelltenausschüsse. Es wurde auf der Grundlage von Art. 165 der neuen Reichsverfassung ein Betriebsrätegesetz erlassen. Das Betriebsrätegesetz von 1920 sah eine Mitbestimmung in personellen, sozialen und wirtschaftlichen Angelegenheiten durch einen Betriebsrat vor. Es kam auch tatsächlich zu einer Einrichtung von Betriebsräten durch das Betriebsrätegesetz, nicht jedoch zu den auch geplanten Bezirksarbeiterräten oder den Bezirkswirtschaftsräten, die an der Sozialisierung mitwirken sollten.

Der öffentliche Dienst, jedenfalls die Beamten, folgte nach dem Ersten Weltkrieg nicht der revolutionären Linie. Die Beamten erhielten in Art. 130 Abs. 3 Reichsverfassung eine eigene Regelung über „Beamtenvertretungen“ auf der Grundlage eines künftigen Reichsgesetzes. Zum Erlass eines derartigen Gesetzes ist es bis 1933 trotz verschiedener Anläufe nicht gekommen. Im Reich wie in den Ländern wurden auf der Grundlage von Verwaltungsvorschriften Beamtenausschüsse gebildet. Ihre Befugnisse waren, sich zu allgemeinen innerdienstlichen Angelegenheiten gutachterlich zu äußern und auf Antrag eines Beamten in dessen dienstlichen und persönlichen Angelegenheiten vorstellig zu werden. Das Ganze sollte den Zweck haben, die Arbeitsfreude zu heben und Reibungsverluste zu minimieren. Die Beamtenvertretungen im öffentlichen Dienst wurden in der Verfassung und in der Umsetzung in die Praxis von den revolutionär geprägten und auf Mitentscheiden auch in der Leitungsebene zugeschnittenen Räten abgekoppelt. Für die Beamtenvertretungen galt die Tradition des „beratenden Ausschusses“.

Nach der Machtübernahme der Nationalsozialisten wurde nicht nur

• 1934: durch das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit vom 20. Januar 1934 (RGBl. I S. 45) das Betriebsrätegesetz aufgehoben, sondern es wurde auch für den Bereich des öffentlichen Dienstes das Gesetz zur Ordnung der Arbeit in öffentlichen Verwaltungen und Betrieben vom 23. März 1934 (RGBl. I S. 220) erlassen. Für beide Gesetze sind zahlreiche Durchführungsverordnungen ergangen.[1]

• 1946: das Kontrollratsgesetz Nr. 22 (englisch: Control Council Law No. 22) vom 10. April 1946[2] des Alliierten Kontrollrats erlaubte die Bildung von Betriebsräten nach dem Muster der Weimarer Zeit. Es erwähnte Personalvertretungen der Arbeiter und Angestellten, die Beamten waren nicht erwähnt (was bei den Gerichten mitunter zu Auslegungsproblemen führte). Tatsächlich wurden die Beamten zunächst in das daraufhin entstehende Betriebsrätesystem der öffentlichen Verwaltungen einbezogen.

In verschiedenen Landesverfassungen der alten (Bundes-)Länder wurden Mitbestimmungsregelungen vorgesehen (nur für den Bereich der Wirtschaft in Bayern, Nordrhein-Westfalen und dem Saarland, in Berlin ist auch die „Verwaltung“ erwähnt). Nur in zwei Ländern galt die Mitbestimmung durch Personalvertretungen ausdrücklich als uneingeschränktes Grundrecht sowohl in der Wirtschaft als auch im öffentlichen Dienst:

• Art. 47 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947 (Gesetzblatt S. 251): Gemeinsame Betriebsvertretungen für alle Personen in Betrieben und Behörden durch Wahl der Arbeitnehmer; Mitbestimmung in wirtschaftlichen, sozialen und personellen Fragen des Betriebes,
• Art. 37 der Verfassung des Landes Hessen vom 1. Dezember 1946 (Gesetz- und Verordnungsblatt S. 229): In allen Betrieben und Behörden erhalten Angestellte, Arbeiter und Beamte gemeinsame Betriebsvertretungen durch Wahl der Arbeitnehmer; Mitbestimmung in sozialen, personellen und wirtschaftlichen Fragen.[3]

In beiden Ländern galten die bald darauf erlassenen Betriebsrätegesetze sowohl für die Wirtschaft wie für die Verwaltung. Obwohl das hessische Gesetz (Betriebsrätegesetz für das Land Hessen) bereits am 26. Mai 1948 von Landtag beschlossen und am 31. Mai 1948 ausgefertigt worden ist, konnte es zunächst nicht in Kraft treten, weil die amerikanische Militärregierung auch nach längeren Verhandlungen die §§ 30 Abs. 1, 32 Abs. 1 und die §§ 52 bis 55 bis zum Erlass des Grundgesetzes einstweilig aufhob (suspendiert), so dass es erst am 1. Oktober 1948 veröffentlicht wurde und am 2. Oktober 1948 in Kraft trat (Es ging um die „gleichberechtigte Mitbestimmung“ von Betriebsrat und Arbeitgeber (§ 30 Abs. 1), „keine Mitbestimmung in wirtschaftlichen Fragen“ bei Betrieben, die politischen, konfessionellen, künstlerischen und wohlfahrtspflegerischen Zwecken dienen (§ 32 Abs. 1) und die Erstreckung der Mitbestimmung bei Änderungen des Betriebszwecks oder Veränderung der Betriebsanlagen, Einführung neuer Arbeitsmethoden, Verschmelzungen und Betriebsstilllegungen, sowie die Vorlage der Handels- und Steuerbilanzen, Einsichtsrecht in die Handelsbücher, die Korrespondenz und die abgeschlossenen schriftlichen Verträge, Pflicht zur vierteljährlichen Berichterstattung des Arbeitgebers bei Geheimhaltungspflicht der Betriebsratsmitglieder und die Entsendung von zwei Betriebsratsmitgliedern in den Aufsichtsrat).

Den Weg gemeinsamer Betriebsrätegesetze hat man mit dem Betriebsverfassungsgesetz 1952 und dem Bundespersonalvertretungsgesetz 1955 bewusst verlassen, weil „die schematische Anwendung des Kontrollratsgesetzes Nr. 22 zu Missständen geführt hatte“. Die Länder haben daraufhin in den folgenden Jahren eigene Personalvertretungsgesetze erlassen.

Der Personalrat hat eine Reihe allgemeiner Aufgaben:

• Überwachung der Einhaltung von Arbeitnehmerrechten und -schutzvorschriften, die in Gesetzen, Tarifverträgen, Dienstvereinbarungen und Verwaltungsvorschriften geregelt sind;
• Entgegennahme von Anregungen und Beschwerden aus den Reihen der Mitarbeiterschaft und die Pflicht, beim Dienststellenleiter auf Abhilfe zu dringen;
• Mitwirkung bei der Eingliederung und Förderung von schwerbehinderten Menschen in enger Zusammenarbeit mit der Schwerbehindertenvertretung (§ 182 SGB IX) und ausländischen Beschäftigten, bei der Gleichstellung von Mann und Frau sowie Unterstützung der Jugend- und Auszubildendenvertretung;
• Durchführung einer Personalversammlung, in der der Personalrat über seine Tätigkeit informiert und Anträge der Mitarbeiter entgegennimmt; bei Bedarf können zusätzliche Versammlungen (auch in Teilbereichen der Verwaltung) durchgeführt werden; der Turnus solcher Versammlungen ist in den einzelnen Personalvertretungsgesetzen unterschiedlich (z. T. halbjährlich, z. T. jährlich); an diesen Versammlungen können der Dienststellenleiter sowie Vertreter der Gewerkschaften teilnehmen.
• der Personalrat hat bei Einstellungen in einigen Bundesländern (nicht jedoch in Bundesdienststellen) das Recht, im Interesse der Beschäftigten an Vorstellungsgesprächen teilzunehmen. An formalisierten Auswahlverfahren für Aus- und Fortbildungsmaßnahmen kann er seine Teilnahme durch Abschluss einer entsprechenden Dienstvereinbarung regeln.
• der Personalrat kann zu innerdienstlichen Prüfungen ein beratendes Mitglied entsenden;
• der Personalrat ist zu Maßnahmen der Unfallverhütung und des Arbeitsschutzes hinzuzuziehen; insbesondere auch zu den Gesprächen des Dienststellenleiters mit den Sicherheitsbeauftragten;
• mindestens vierteljährlich, in einzelnen Ländern monatlich, finden gemeinsame Besprechungen des Plenums des Personalrats mit dem Leiter der jeweiligen Dienststelle statt, zu der stets auch die Schwerbehindertenvertretung (§ 178 Abs. 5 SGB IX), ein Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung sowie die Gleichstellungsbeauftragte beizuziehen sind. In diesen regelmäßigen Gesprächen als wichtigstes Instrument zur Konfliktlösung und Verständigung mit dem Arbeitgeber sollen besonders wichtige Fragen von allgemeiner Bedeutung erörtert werden.

Seit dem Inkrafttreten des Rechtsdienstleistungsgesetzes am 1. Juli 2008 ist den Personalvertretungen auch die Erörterung rechtlicher Fragen mit den Beschäftigten erlaubt, soweit die Aufgaben des Personalrates tangiert werden (§ 2 Abs. 3 RDG). Zuvor war diese Frage in der Rechtsprechung nur einschränkend zugebilligt worden.[4]

Die Personalvertretung ist an den Entscheidungen der Dienststelle in personellen, sozialen, organisatorischen und einer Reihe anderer Angelegenheiten beteiligt. Welche Maßnahmen der Dienststelle der Beteiligung der Personalvertretung unterliegen, regeln die Personalvertretungsgesetze in umfangreichen Katalogen oder mittels einer Generalklausel.

Die Beteiligung geschieht in der Form:

• der Mitbestimmung (Maßnahme darf nur mit Zustimmung des Personalrats durchgeführt werden),
• der Mitwirkung (die Dienststelle muss die Angelegenheit mit der Personalvertretung erörtern) und
• der Anhörung (die Personalvertretung kann gegen eine beabsichtigte Maßnahme Bedenken äußern; die Verwaltung muss dazu Stellung nehmen).

Mitbestimmungsrechte haben die Personalräte bei personellen Einzelmaßnahmen, wie Einstellung, Kündigungen, Entlassungen von Arbeitnehmern, Beamten, Richtern und Soldaten, Beförderungen, Versetzungen und Höhergruppierungen. Mitbestimmungsrechte bestehen auch in sozialen Angelegenheiten. In einem wichtigen Katalog von Tatbeständen bestehen zudem wichtige Mitbestimmungsrechte mit z. T. personellen als auch organisatorischen Bezug, soweit gesetzliche oder tarifrechtliche Regelungen nicht bestehen (z. B. Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit, Beurteilungsrichtlinien für Arbeitnehmer usw.). Zu diesen Tatbeständen werden regelmäßig Dienstvereinbarungen abgeschlossen. Bei vielen weiteren organisatorischen Maßnahmen sind es meist nur Mitwirkungs- oder Anhörungsrechte. Das Bundespersonalvertretungsgesetz und die einzelnen Personalvertretungsgesetze der Länder weisen hier z. T. große Unterschiede auf. Insgesamt ist die Stellung des Personalrates nicht so stark wie die des Betriebsrates, zumal das Bundesverfassungsgericht für besonders wichtige Maßnahmen das Primat des politisch Verantwortlichen (zum Beispiel des Parlamentes bzw. Stadtrates) gesetzt hat.

Bei der Einordnung von neu eingestellten Beschäftigten in die Erfahrungsstufen des TVöD/TV-L (Anerkennung bisheriger beruflicher Erfahrungen nach § 16 TVöD/TV-L) haben die Personalräte nach mehreren gleichlautenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichtes vom 27. August 2008 ein Mitbestimmungsrecht.[5]

Das in den Einzelheiten komplizierte Beteiligungsverfahren ist auf Konsens angelegt. Kommt keine Einigung zustande, wird eine Einigungsstelle gebildet, die, je nach Art der Angelegenheit entweder letztinstanzlich entscheidet oder der Dienststelle eine Empfehlung gibt. Entsteht Streit darüber, ob eine Angelegenheit beteiligungspflichtig ist, können Fachkammern der Verwaltungsgerichte angerufen werden, die den Streit entscheiden.

Dienstvereinbarungen sind Verträge, die zwischen dem Personalrat und der Dienststelle, vertreten durch deren Leiter, getroffen werden (ähnlich den Betriebsvereinbarungen im Rahmen des Betriebsverfassungsgesetzes). Anders als Tarifverträge, die (auf Arbeitnehmerseite) nur für Mitglieder der jeweiligen Gewerkschaft gelten, haben Dienstvereinbarungen Gültigkeit für alle Mitarbeiter. Allerdings sind Dienstvereinbarungen nur dort möglich, wo es keine abschließenden gesetzlichen oder tarifvertraglichen Regelungen gibt oder diese Dienstvereinbarungen ausdrücklich zulassen. Meist geht es um Fragen der Technikausstattung, der Arbeitszeitregelung und Arbeitszeiterfassung und um ergänzende soziale Maßnahmen, wie Betriebssport oder sonstige betriebliche Gesundheitsförderung oder die Vermeidung von Mobbing. § 18 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst (TVöD) sieht eine solche Dienstvereinbarung zur Regelung von Leistungsentgelten vor.

Die Personalräte sind ebenfalls nach weiteren Rechtsnormen bzw. Tarifverträgen zu beteiligen. So sind sie nach § 2 Abs. 1 der Tarifverträge über den Rationalisierungsschutz vom 9. Januar 1987 rechtzeitig und umfassend über eine vorgesehene Rationalisierungsmaßnahme zu unterrichten. Der Arbeitgeber hat die personellen und sozialen Auswirkungen der Rationalisierung mit der Personalvertretung zu beraten. Nach § 20 des Teilzeit- und Befristungsgesetzes ist der Personalrat über die Anzahl der befristeten Beschäftigungsverhältnisse zu informieren. Nach § 11 ASiG entsendet der Personalrat 2 Vertreter in den Arbeitsschutzausschuss. Er ist an den betrieblichen Kommissionen zum Leistungsentgelt (§ 18 TVöD) und zum Gesundheitsschutz im Sozial- und Erziehungsdienst beteiligt.

Siehe: Bundespersonalvertretungsgesetz#Literatur

• Lothar Altvater, Christian Coulin, Wolf Klimpe-Auerbach, Ewald Bartl, Hanna Binder, Hermann Burr, Michael Wirlitsch: Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg. Basiskommentar. 3. Auflage. Frankfurt am Main 2016, ISBN 978-3-7663-6332-9.
• Bernd Schaufelberger, Josef Schneider: Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg. Textausgabe mit Kurzkommentierung 6. Auflage. Stuttgart u. a. 2011, ISBN 978-3-415-04624-5.
• Rudolf Aufhauser, Norbert Warga, Peter Schmitt-Moritz: Bayerisches Personalvertretungsgesetz. Basiskommentar. 6. Auflage. Frankfurt am Main 2011, ISBN 978-3-7663-6089-2.
• Lore Seidel, Wolfgang Hamer: Personalvertretungsgesetz Brandenburg. Basiskommentar. 4. Auflage. Frankfurt am Main 2011, ISBN 978-3-7663-3956-0.
• Wolfgang Daniels: Personalvertretungsgesetz Berlin. Basiskommentar. Frankfurt am Main 2010, ISBN 978-3-7663-3992-8.
• Detlef Fricke, Martina Dierßen, Karl Otte, Herbert Sommer, Klaus Thommes: Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz. Basiskommentar. 3. Auflage. Frankfurt am Main 2009, ISBN 978-3-7663-3926-3.
• Torsten von Roetteken und Christian Rothländer (Hrsg.), Norbert Breunig, Bernhard Burkholz, Friedrich Dobler, Roger Hohmann, Hendrik Heitmann, Michael Kröll: Hessisches Bedienstetenrecht – HBR, Teilausgabe I: Personalvertretungsrecht. 70. Auflage. (Loseblattausgabe), R. v. Decker, Heidelberg, ISBN 978-3-7685-9511-7.
• Christian Bülow: Landespersonalvertretungsgesetz NRW – Textsammlung für die Praxis, Richard Boorberg Verlag Stuttgart 2014, ISBN 978-3-415-05426-4
• Christian Bülow: Landespersonalvertretungsgesetz NRW – Praxiskommentar und Formularbuch für die Dienststelle, Richard Boorberg Verlag Stuttgart 2016, ISBN 978-3-415-05616-9
• Neubert, Sandfort, Lorenz, Kochs: Landespersonalvertretungsgesetz. NDS Verlag, Essen, ISBN 3-87964-222-2.
• Horst Welkoborsky, Gunnar Herget: Landespersonalvertretungsgesetz Nordrhein-Westfalen. Basiskommentar. 5. Auflage. Frankfurt am Main 2011, ISBN 978-3-7663-6124-0.
• Susanne Gliech, Lore Seidel, Klaus Schwill: Thüringer Personalvertretungsgesetz. Basiskommentar. 4. Auflage. Frankfurt am Main 2010, ISBN 978-3-7663-3935-5.

• Lothar Altvater: Die Personalratssitzung. Der Personalrat (PersR) 2008, 228.
• Erhard Baden: Durchsetzung von Personalratsrechten. PersR 2008, 266.
• Franz Josef Düwell: Die Zulässigkeit der Rechtsberatung durch Personalräte. PersR 2008, 306.
• Franz Josef Düwell: Protokoll des Personalrats – Recht auf Einsicht und Aushändigung? Auch für die SBV? ZTR 12.2020, Seite 681 bis 684
• Heiko Peter Krenz: Die Beteiligungsverfahren im Personalvertretungsrecht. PersR 2008, 244.
• Michael Kröll: Die Verweigerung der Zustimmung. PersR 2008, 259.
• Heinrich Jordan: Rechtliche Stellung der Personalratsmitglieder. PersR 2012, Ausgabe 6, S. 257–261.
• Ralf Trümner, Karsten Sparchholz: Drittbezogener Personaleinsatz von Arbeitnehmern und Personalvertretungsrecht. PersR 2008, 317.
• Helmut Lopacki: Personalrat und Gleichstellungsbeauftragte. In: Die Personalvertretung. Nr. 10/11, 2018, ISSN 0476-3475, S. 374–383.
• Zeitschrift Der Personalrat – Personalrecht im öffentlichen Dienst (PersR). Bund-Verlag Frankfurt am Main, ISSN 0175-9299

• Bundes-Personalvertretungsgesetz (Österreich)
• Postpersonalrechtsgesetz

Deutsche Gesetze und Wahlordnungen dazu siehe unter Personalvertretungsgesetz