Parteiverbot

Politische Parteien stellen das tragende Element der parlamentarischen Arbeit dar und sind maßgeblich an der politischen Willensbildung in der Demokratie beteiligt. Die besondere Bedeutung der Parteien wird verfassungsrechtlich durch das in Art. 21 GG verankerte Parteienprivileg verdeutlicht. Aus diesen und vor allem auch aus historischen Gründen ist ein Parteiverbot ein politisch sensibles Thema und wird zum Teil als widersprüchlich zur Demokratie angesehen.

Aufgrund der mit einem Verbot verbundenen Intensität des Eingriffs und um einem (politischen) Missbrauch vorzubeugen, ist in der Bundesrepublik ausschließlich das Bundesverfassungsgericht berechtigt, in dem in Art. 21 Abs. 2 GG i. V. m. § 13 Nr. 2, §§ 43 ff. Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) geregelten Verfahren die Verfassungswidrigkeit einer Partei festzustellen und im ergehenden Urteil ein Verbot dieser auszusprechen. Die Entscheidung führt nicht nur zu einem Verbot der Partei und ihrer Nachfolgeorganisationen, sondern auch zu einem sofortigen Mandatsverlust, zum Einzug des Parteivermögens und zum Verbot ihrer Kennzeichen und Propagandamittel.

Aufgrund der Ähnlichkeit des Parteiverbotsverfahrens zum Strafprozess und der historisch bedingten Besorgnis vor einem Missbrauch bedarf nicht nur das Urteil als solches, sondern auch alle sonstigen der Antragsgegnerin, d. h. der betreffenden Partei, nachteiligen Entscheidungen einer qualifizierten Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des zuständigen Senats beim Bundesverfassungsgericht. Zuständig für Parteiverbotsverfahren ist beim Bundesverfassungsgericht der zweite Senat.

Antragsberechtigt sind gemäß § 43 Abs. 1 BVerfGG nur folgende Verfassungsorgane:

• der Deutsche Bundestag
• der Bundesrat
• die Bundesregierung

Beschränkt sich die Organisation einer Partei auf ein Bundesland, so kann nach § 43 Abs. 2 BVerfGG auch die Landesregierung dieses Landes den Antrag stellen.

Soweit ein Antrag vorliegt, ergeben sich die Voraussetzungen für ein Parteiverbot aus dem Wortlaut des Art. 21 Abs. 2 Grundgesetz

bzw. faktisch seiner Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht:

Das Bundesverfassungsgericht orientiert sich bei einem Parteiverbot zusätzlich an dem Kriterium des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, wonach ein „dringendes soziales Bedürfnis“ Voraussetzung ist. Das Bundesverfassungsgericht begrenzte im NPD-Urteil von 2017 die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Parteiverbotes auf die drei Grundprinzipien der Würde des Menschen, des Demokratieprinzips und des Rechtsstaatsgebotes.[3] „Die Garantie der Menschenwürde umfasst insbesondere die Wahrung personaler Individualität, Identität und Integrität sowie die elementare Rechtsgleichheit“.[4] Als Kern des Demokratieprinzips sieht das Bundesverfassungsgericht die „Möglichkeit gleichberechtigter Teilnahme aller Bürgerinnen und Bürger am Prozess der politischen Willensbildung und die Rückbindung der Ausübung der Staatsgewalt an das Volk“.[5] Zum Rechtsstaatsprinzip in diesem Sinne zählt das Bundesverfassungsgericht die Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt, die Kontrolle dieser Bindung durch unabhängige Gerichte und das staatliche Gewaltmonopol.[6] Nicht zur geschützten freiheitlich demokratischen Grundordnung zählte das Bundesverfassungsgericht das Republik- und das Bundesstaats-Prinzip, „da auch konstitutionelle Monarchien und Zentralstaaten dem Leitbild einer freiheitlichen Demokratie entsprechen können“.[7] Weitere Kriterien enthalten die „Guidelines on prohibition“ der Venedig-Kommission des Europarates.

Zudem muss die Partei darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen. Beseitigen meint „die Abschaffung zumindest eines der Wesenselemente der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder deren Ersetzung durch eine andere Verfassungsordnung oder ein anderes Regierungssystem“.[8] Von einem Beeinträchtigen ist nach dem Bundesverfassungsgericht auszugehen, „wenn eine Partei nach ihrem politischen Konzept mit hinreichender Intensität eine spürbare Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung bewirkt“. Bloße verfassungsfeindliche Forderungen reichen nicht aus.[9]

Alternative Voraussetzung ist, dass die Partei darauf aus ist, den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden.

Bestand der Bundesrepublik Deutschland meint dabei die territoriale Integrität Deutschlands. Dagegen wenden sich beispielsweise solche Parteien, die separatistische Ziele verfolgen oder einzelne Bundesländer aus der Bundesrepublik herauslösen wollen.[10] Für eine Gefährdung in diesem Sinne ist keine konkrete Gefahr im polizeirechtlichen Sinne erforderlich, somit keine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts.[11]

Über den Wortlaut des Art. 21 Abs. 2 GG hinaus forderte das Bundesverfassungsgericht zunächst, dass neben einer verfassungsfeindlichen Einstellung auch ein aggressiv-kämpferisches Vorgehen gegen die bestehende Ordnung hinzukommen müsse.[12] Das Bundesverfassungsgericht fasste dies in seinem Urteil zum KPD-Verbotsverfahren[13] von 1956 so zusammen:

Im zweiten NPD-Verbotsverfahren hat das Bundesverfassungsgericht diese Formel weiterentwickelt, indem es aus dem Tatbestandsmerkmal des „Darauf Ausgehens“ abgeleitet hat, dies setze ein planvolles Handeln voraus, das im Sinne einer qualifizierten Vorbereitungshandlung auf die Beeinträchtigung oder Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder auf die Gefährdung des Bestandes der Bundesrepublik Deutschland gerichtet ist.[14]

Darüber hinaus kann ein „Darauf Ausgehen“ nach dem NPD-Urteil vom 2017 nur angenommen werden, „wenn konkrete Anhaltspunkte von Gewicht vorliegen, die es zumindest möglich erscheinen lassen, dass das gegen die Schutzgüter des Art. 21 Abs. 2 GG gerichtete Handeln einer Partei erfolgreich sein kann (Potentialität)“.[15] Nicht erforderlich ist dabei allerdings eine konkrete Gefahr für die Schutzgüter des Art. 21 Abs. 2 GG.[16][17]

Eine weitere Voraussetzung für ein erfolgreiches Parteiverbot ist schließlich, dass dieses in einem rechtsstaatlichen Verfahren zustande kommen muss.[12] So wurde das erste NPD-Verbotsverfahren 2003 eingestellt,[18] weil nach Ansicht dreier Verfassungsrichter aufgrund des Einsatzes zahlreicher V-Leute ein Verfahrenshindernis bestand. Aufgrund der dadurch bedingten „fehlenden Staatsferne“ der Partei könne ein rechtsstaatliches Verfahren nicht gewährleistet werden. Das Bundesverfassungsgericht führt in diesem Zusammenhang aus:

Als Quellen bzw. Belege für die Tatbestandsmerkmale können öffentlich gewonnene Informationen herangezogen werden. Dazu zählen eigene Publikationen der Partei, Interviews, Großveranstaltungen und Demonstrationen, Urteile und polizeiliche Ermittlungen. Alle Belege müssen der Staatsfreiheit unterliegen. Dies bedeutet, dass keine V-Leute, Under-Cover-Agents und Verdeckte Ermittler an der Gewinnung der Informationen mitgewirkt oder die Information selbst beeinflusst haben dürfen. Dies muss durch Testate und Untertestate nachgewiesen werden.

Das Urteil in einem Verfahren trifft Aussagen zur Verfassungswidrigkeit und zum Verbot. Danach erfolgt eine ausführliche Begründung.

Rechtsfolgen eines erfolgreichen Parteiverbotsverfahrens sind die Auflösung der Partei und ihrer Teilorganisationen sowie die Konfiszierung des Vermögens.[19]

Eine Partei kann nach einem erfolgreichen Verbotsverfahren den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anrufen.

Im Deutschen Kaiserreich waren mit dem Sozialistengesetz vom 22. Oktober 1878 bis zum 30. September 1890 alle sozialistischen und sozialdemokratischen Organisationen und deren Aktivitäten illegal. Allerdings konnten die Sozialdemokraten weiterhin an Wahlen teilnehmen und gingen letztlich gestärkt aus der Verbotszeit hervor.

In der Weimarer Republik wurde die NSDAP infolge des Hitlerputsches in der Zeit vom 23. November 1923 bis zur Neugründung am 27. Februar 1925 verboten. Auch die Deutschvölkische Freiheitspartei war von dem Verbot betroffen; Ende Februar 1924 wurde es wieder aufgehoben.[20]

Die KPD wurde im Frühjahr 1919 und erneut am 23. November 1923 (bis 28. Februar 1924) verboten.[21][22]

Nach der Machtübernahme durch die Nationalsozialisten (siehe Deutsches Reich 1933 bis 1945) wurde die SPD am 22. Juni 1933 zur „volks- und staatsfeindlichen Organisation“ erklärt und damit verboten, mit dem Gesetz gegen die Neubildung von Parteien waren ab dem 16. Juli 1933[23] auch alle übrigen Parteien neben der NSDAP untersagt.

Im Nachkriegsdeutschland wurde am 10. Oktober 1945 die NSDAP mit allen Gliederungen und angeschlossenen Verbänden durch das Kontrollratsgesetz Nr. 2 des Alliierten Kontrollrates verboten. Die Partei wurde in den Nürnberger Prozessen 1946 zur „verbrecherischen Organisation“ erklärt.

Auch wenn es mehrere entsprechende Eröffnungsanträge gegeben hat, sind durch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in der Bundesrepublik Deutschland bisher erst zwei Parteienverbote ausgesprochen worden: gegen die SRP, eine Nachfolgeorganisation der NSDAP, am 23. Oktober 1952[24] und die KPD am 17. August 1956 (siehe KPD-Verbot)[25].

Daneben gab es drei weitere Verfahren: Die Verfahren gegen die Freiheitliche Deutsche Arbeiterpartei (FAP) und die auf den Hamburger Raum beschränkte Nationale Liste (NL) scheiterten daran, dass das Bundesverfassungsgericht der FAP und der NL die Parteieigenschaft absprach. Die Verbote erfolgten daraufhin nach den vereinsrechtlichen Regelungen durch den jeweils zuständigen Innenminister.[26]

Das NPD-Verbotsverfahren, das 2001 gemeinschaftlich von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung (Kabinett Schröder I) eingeleitet wurde, wurde vom Bundesverfassungsgericht am 18. März 2003 aus Verfahrensgründen eingestellt, weil V-Leute des Verfassungsschutzes auch in der Führungsebene der Partei tätig waren. Die Frage, ob die NPD damals eine verfassungswidrige Partei war, wurde nicht geprüft.

Im Dezember 2013 beantragte der Bundesrat erneut ein Verbot der NPD beim Bundesverfassungsgericht. Diesmal beteiligten sich Bundesregierung (Kabinett Merkel II) und Bundestag allerdings nicht. Vor dem Bundesverfassungsgericht wurde vom 1. bis 3. März 2016 über die Frage der Verfassungswidrigkeit der NPD verhandelt.[27] Bei der Urteilsverkündung am 17. Januar 2017 konnte das Gericht in der Frage der Verfassungswidrigkeit der NPD keine „Anhaltspunkte für eine erfolgreiche Durchsetzung ihrer verfassungsfeindlichen Ziele“[28] feststellen. „Es fehlen hinreichende Anhaltspunkte von Gewicht, die eine Durchsetzung der von ihr verfolgten verfassungsfeindlichen Ziele möglich erscheinen lassen. Weder steht eine erfolgreiche Durchsetzung dieser Ziele im Rahmen der Beteiligung am Prozess der politischen Willensbildung in Aussicht (a), noch ist der Versuch einer Erreichung dieser Ziele durch eine der Antragsgegnerin zurechenbare Beeinträchtigung der Freiheit der politischen Willensbildung in hinreichendem Umfang feststellbar (b)“, schreibt das Bundesverfassungsgericht in der Urteilsbegründung.[29] So wurde die Partei nicht verboten, aber ihre Verfassungsfeindlichkeit festgehalten. In der Folge änderte der Gesetzgeber das Grundgesetz so, dass ein Verfahren besteht, um verfassungsfeindliche Parteien von der Parteienfinanzierung auszuschließen, ohne sie zu verbieten (Artikel 21 Abs. 3 und 4 GG).[30] Das Bundesverfassungsgericht entzog der zwischenzeitlich in Die Heimat umbenannten Partei auf Antrag des Deutschen Bundestages, des Bundesrates und der Bundesregierung im Januar 2024 für sechs Jahre die Teilnahme an der staatlichen Parteienfinanzierung.[31][32]

Mangels Handhabe durch das bis 1934 geltende Bundes-Verfassungsgesetz von 1920 wurden Parteien mit Verordnung jeweils mit einem „Betätigungsverbot“ belegt und dabei auf ein Gesetz aus der Monarchie vom 24. Juli 1917 verwiesen, das der (damaligen) Regierung „aus Anlass der durch den Kriegszustand verursachten außerordentlichen Verhältnisse die notwendigen Verfügungen“ ermöglicht - BGBl. 307/1917.[33]

Kurz nach der Gründung der Einheitspartei „Vaterländische Front“ wurde der Kommunistischen Partei mit Bezugnahme auf dieses Gesetz von 1917 per Verordnung vom 26. Mai 1933[34] jede Betätigung verboten.[35] Die KPÖ wirkte in der Illegalität weiter, jede Zuwiderhandlung wurde Gemäß Verordnung mit einer Geldstrafe oder Arrest bis zu 6 Monaten geahndet.

Die bis Anfang 1930 nur marginale NSDAP (Hitlerbewegung) startete ab der Machtübernahme Hitlers in Deutschland eine Terrorwelle in Österreich. Als bei einem Überfall auf christlich-deutsche Wehrturner 18 Tote zu beklagen waren, wurde die NSDAP und der Steirische Heimatschutz (Führung Kammerhofer) per Verordnung vom 20. Juni 1933 verboten.[36] Nach dem Juliputsch 1933 und der Ermordung von Kanzler Engelbert Dollfuß flohen viele Nationalsozialisten ins Ausland (Österreichische Legion), die meisten blieben als Illegale in Österreich und unterwanderten die Verwaltung.

Bei der letzten freien Nationalratswahl im November 1930 erhielt die Sozialdemokratische Arbeiterpartei mit 41,1 % relativ die meisten Stimmen und zog mit 66 Mandataren (von 165) als stärkste Fraktion in den Nationalrat ein. Den Kanzler stellten weiter die Christlichsozialen, die gemeinsam mit rechten Parteien eine Koalition bildeten. Einen Tag nach Beginn der Februarkämpfe 1934 wurde den gewählten Abgeordneten der Sozialdemokratischen Partei per Verordnung (BGBl.78/1934)[37] jede Betätigung und somit auch die Ausübung des Mandats verboten. Das Parlament war bereits durch „Selbstausschaltung“ seit 4. März 1933 handlungsunfähig, am 30. April 1934 ließ die Regierung Engelbert Dollfuß durch das Rumpf-Parlament (ohne Sozialdemokraten) die autoritäre Maiverfassung beschließen, sie sah keine Parteien vor.[38]

Als Folge des erzwungenen Berchtesgadener Abkommen vom 12. Februar 1938 musste die die politische Betätigung von Nationalsozialisten wieder zugelassen und mit einem Geheimabkommen Vertrauensleute der Nationalsozialisten in die Regierung aufgenommen werden.[39]

Nach dem kurz Einmarsch und „Anschluss Österreichs“ wurde am 15. März 1938 das am 14. Juli 1933 erlassene Gesetz gegen die Neubildung von Parteien, das alle Parteien außer der NSDAP verbot, auch auf das annektierte „Land Österreich“ übertragen.

Mit Kriegsende erließ die provisorische Staatsregierung Renner das „Verfassungsgesetz vom 8. Mai über das Verbot der NSDAP (Verbotsgesetz)“, es wurde am 6. Juni 1945 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.[40] Jede Wiederbetätigung wurde untersagt. Das Verbot gilt derzeit in der Fassung vom Verbotsgesetz 1947,[41] auf dieser Grundlage wurde der 1967 gegründeten Nationaldemokratischen Partei im Jahre 1988 die Rechtspersönlichkeit als Partei aberkannt und auch der gleichnamige Verein am 21. November 1988 behördlich aufgelöst.