Bretton-Woods-System

Mount Washington Hotel

Die Vertreter der 44 Nationen trafen sich am 1. Juli 1944 im Mount Washington Hotel. Folgende Regierungen waren vertreten: Ägypten, Äthiopien, Australien, Belgien, Bolivien, Brasilien, Chile, China, Costa Rica, Dominikanische Republik, Ecuador, El Salvador, Frankreich, Griechenland, Guatemala, Haiti, Honduras, Indien, Irak, Iran, Island, Jugoslawien, Kanada, Kolumbien, Kuba, Liberia, Luxemburg, Mexiko, Neuseeland, Nicaragua, Niederlande, Norwegen, Panama, Paraguay, Peru, Philippinen, Polen, Südafrika, Tschechoslowakei, UdSSR, Uruguay, Venezuela, Vereinigtes Königreich und Vereinigte Staaten.[4]

Ziel war es die Grundlagen des kapitalistischen Wirtschaftssystems zu reformieren und eine neue globale Wirtschaftsordnung zu schaffen, um auf Dauer die Katastrophen zu verhindern, die zum wirtschaftlichen Nationalismus, dem Zusammenbruch des internationalen Handels- und Finanzsystems in der Weltwirtschaftskrise und zum Aufstieg des Faschismus geführt hatten.[5]

Die Wiederherstellung Europas als Wirtschaftszentrum und als wichtiger Handelspartner der USA war Kern der Konferenz von Bretton Woods.[6] Das Abkommen von Bretton Woods verfolgte dafür vor allem ein Ziel: Die Wechselkurse zwischen den Währungen sollten stabilisiert werden, sodass der Welthandel ohne Probleme und Handelsbarrieren vonstattengehen konnte und es keine Schwierigkeiten bei Zahlungsvorgängen gab. Dies wiederum sollte die Wirtschaft so weit stimulieren, dass es vermehrt zu Handel und Investitionen kommen konnte. Zur Erreichung dieses Ziels sollten spezielle Organe eingerichtet werden. Es sollte vor allem verhindert werden, dass es zu einem Abwertungswettlauf zwischen den Nationen kam wie in der Phase zwischen dem Ersten und Zweiten Weltkrieg.[7]

Harry Dexter White (links) und John Maynard Keynes beim Eröffnungstreffen des Gouverneursrates des IWF in Savannah am 8. März 1946

Auf der Konferenz wurde das Joint Statement by Experts on the Establishment of an International Monetary Fund diskutiert, welches ein Kompromissvorschlag aus den zuvor diskutierten beiden Plänen für ein Weltwährungssystem war, nämlich

• der Plan des Engländers John Maynard Keynes
• und der Plan des Amerikaners Harry Dexter White.[8]

Im Keynes-Plan sollte der internationale Zahlungsverkehr über eine neu einzurichtende Verrechnungsstelle, die International Clearing Union (ICU), abgewickelt werden. Er sah vor, mit einem unabhängigen, internationalen und virtuellen Zahlungsmittel Bancor die Abrechnung im Zahlungsverkehr zwischen den Zentralbanken zu übernehmen. Der Wert des Bancor sollte in Gold definiert werden und die Mitgliedsstaaten ihre Währung gegenüber dem Bancor fixieren. Das Ziel der ICU bestand im Ausgleich der Leistungsbilanzen der Mitgliedsländer auf Basis stabiler Wechselkurse.

Der White-Plan bezog sich im Gegensatz zum Keynes-Plan nicht auf eine internationale Verrechnungsstelle mit Buchgeld, sondern auf einen Fonds, in den die Mitgliedsländer zu festgelegten Quoten einzahlen sollten, um später Kredite vergeben zu können. Der White-Plan basierte ebenfalls auf dem System fester Wechselkurse.[9]

Die unterschiedlichen Vorstellungen in den beiden Plänen lassen sich durch unterschiedliche Ausgangslagen erklären. Die Briten waren durch die Kriegsfolgen in eine ausgeprägte Schuldnerposition mit starkem Handelsdefizit geraten. Daher waren sie an einem supranationalen Währungssystem, das durch keine nationale Währung dominiert war, interessiert. Auf die Amerikaner als Gläubigernation traf genau das Gegenteil zu.

Bestandteil des Bretton-Woods-Abkommens wurde der „White Plan“. In dessen Zentrum stand die US-Währung, zu der alle anderen Währungen ein fixes Wechselverhältnis hatten. Das Tauschverhältnis zwischen Dollar und einer Unze Gold wurde auf 35 Dollar je Unze Feingold (31,104 Gramm) festgelegt. Um die Goldparität des Dollars zu sichern, verpflichtete sich die Federal Reserve Bank of New York (FED), Gold zu diesem Preis unbegrenzt zu kaufen oder zu verkaufen. Der Goldpreis in US-Dollar wurde so für Jahrzehnte festgelegt.

Die Zentralbanken der Mitgliedsstaaten verpflichteten sich im Vertrag von Bretton Woods dazu, durch Eingriffe an den Devisenmärkten die Kurse ihrer Währungen in festgelegten Grenzen zu halten. Sobald einer der Wechselkurse nicht mehr dem realen Austauschverhältnis entsprach, mussten sie Devisen kaufen beziehungsweise verkaufen, um das Verhältnis wiederherzustellen. Dieser Devisenhandel musste zum vorher festgelegten Austauschverhältnis erfolgen. Devisengeschäfte waren hauptsächlich Käufe und Verkäufe von einheimischen Währungen der jeweiligen Länder gegen den US-Dollar. Die Zentralbanken sollten mit ihrer Geldpolitik und den damit verbundenen finanzpolitischen Maßnahmen die Wechselkurse innerhalb einer Bandbreite von einem Prozent stabilisieren.[2][10]

Die Organe zur Organisation, Durchführung und Unterstützung des Abkommens waren die Weltbank beziehungsweise die Internationale Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (IBRD) sowie der Internationale Währungsfonds (IWF). Der IWF hatte dabei die Aufgabe, das Bretton-Woods-System zu überwachen und zu unterstützen, indem er finanzielle Beihilfe aus den Kapitalbeiträgen seiner Mitgliedsstaaten vergab. Die Beihilfe galt dabei den Mitgliedsländern, die in Devisennot geraten waren, in Form von Kreditvergabe bei vorübergehenden Zahlungsbilanzproblemen beziehungsweise -ungleichgewichten, verbunden mit schwerwiegenden Spar- und Stabilisierungsauflagen für das beliehene Land. Dieser Funktion als Kreditgeber letzter Instanz musste der IWF während der ersten Jahre jedoch kaum nachkommen. IWF und IBRD sorgten dafür, dass das Bretton-Woods-System reibungslos funktionierte und keine Probleme bei der Durchführung auftraten. Heutige Aufgabe dieser Organe ist die Vergabe von Krediten für Entwicklungsländer und für währungsschwache Länder.

Bis zur Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre versuchten die meisten Länder, sich wieder am Goldstandard der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg zu orientieren. Die während des Krieges aufgeblähte, nicht durch Gold oder werthaltige Devisen gedeckte Geldmenge und hohe Staatsschulden erschwerten dieses Ziel. Die eigentlich erforderliche, stark deflationäre Wirtschaftspolitik war zumal während des Abschwungs in der Weltwirtschaftskrise nicht durchzuhalten. Es lösten sich in der Folge fast alle Länder von dem Goldstandard, der – bei ausreichender Golddeckung – ein System fester Wechselkurse zur Folge hat. Es entstand faktisch ein System flexibler Wechselkurse. Auch die USA lösten sich 1933 faktisch vom Goldstandard, indem der private Goldbesitz verboten und der Wechselkurs willkürlich auf 35 Dollar je Feinunze Gold festgesetzt wurde. Dies erlaubte den USA, die Große Depression im Land durch eine Ausweitung der Geldmenge und eine kompetitive Abwertung zu bekämpfen.[11]

Gegen Ende des Zweiten Weltkrieges stellte sich erneut die Frage nach der Zukunft des internationalen Finanzsystems. Das Bretton-Woods-System basierte auf zwei Faktoren:

• Alle teilnehmenden Länder vereinbarten feste Wechselkurse zum US-Dollar und die US-Notenbank verpflichtete sich im Gegenzug, Zentralbanken aller Teilnehmerländer Dollar gegen Gold zu einem festen Kurs von 35 US-Dollar pro Feinunze zu tauschen.[12]
• Der Internationale Währungsfonds (IWF) wurde geschaffen, um das Funktionieren des Systems zu gewährleisten.

Anzahl der Länder mit Bankenkrisen von 1800 bis 2000 – auffällig niedrig während der Laufzeit des Bretton-Woods-Systems

Europa erlebte in den 1950er und 1960er Jahren ein „Wirtschaftswunder“. Fester-Wechselkurs-Systeme haben Vor- und Nachteile; welche Teilnehmer in welchen Phasen welche Vor- und Nachteile (im Vergleich zu einem Regime flexibler Wechselkurse) hatten, ist auch ex post nicht zu beweisen.

Die USA wären in den Nachkriegsjahren auch ohne Bretton-Woods-System bezüglich ihrer Geld- und Währungspolitik selbständig gewesen, da ihr Binnenmarkt deutlich größer war als die Märkte aller europäischen Länder zusammengenommen.

Trilemma des Wechselkurssystems

Das sogenannte Trilemma der Währungspolitik beschreibt die Unvereinbarkeit der drei Ziele der Währungspolitik: 1. autonome Geldpolitik, 2. fester Wechselkurs und 3. freier internationaler Kapitalverkehr. Möglich ist es demnach, maximal zwei Ziele gleichzeitig zu erreichen. Durch die festen Wechselkurse innerhalb des Bretton-Woods-Systems und durch die zunehmende Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs – auch im Zuge der Globalisierung – schwanden die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten, eine autonome Geldpolitik zu betreiben. Der feste Wechselkurs der D-Mark gegenüber dem Dollar bedeutete für Westdeutschland zum Beispiel, dass die Bundesbank die starke Aufwertungstendenz der D-Mark immer wieder durch Dollarkäufe bremsen musste. Dies führte zu einer importierten Inflation, die die Bundesbank bremsen, aber nicht vollständig stoppen konnte. Im März 1973 beendeten die am Bretton-Woods-System beteiligten Zentralbanken die Interventionen.[13] Drei (Irland, Großbritannien und Italien) der damaligen EG-Staaten ließen ab dann die Kurse ihrer Währungen an den Devisenmärkten frei floaten; die übrigen sechs (Westdeutschland, Frankreich, Dänemark und die Benelux-Staaten) bildeten den Europäischen Wechselkursverbund („Währungsschlange“).

Das Währungssystem von Bretton Woods trug dazu bei, das infolge der großen Weltwirtschaftskrise und des Zweiten Weltkrieges entstandene weltweite Währungschaos aufzulösen. In den ersten Jahren nach dem Zweiten Weltkrieg leistete die grundlegende Neuordnung des Weltwährungssystems einen großen Beitrag zur Stabilisierung des internationalen Kapitalverkehrs und des internationalen Handels. Allerdings besaß das System einige Mängel, die im Laufe der Zeit immer deutlicher wurden und letztendlich zur Auflösung des Systems führten. Insbesondere das Fehlen von Mechanismen der Zahlungsbilanzanpassung, die Dominanz des US-Dollars, die Divergenz struktureller weltwirtschaftlicher Entwicklungen und die grundlegenden Probleme eines Systems fester Wechselkurse gehörten zu den Mängeln.

Im System von Bretton Woods waren keine Deckungsvorschriften für den Geldumlauf vorgesehen, was einen wesentlichen Unterschied zum System der Goldwährung darstellt. Darüber hinaus gab es keine Verpflichtung, den Geldmengen-Preismechanismus ungehindert wirken zu lassen, um Zahlungsbilanzungleichgewichte zu beseitigen. Auf diese Weise war es den Ländern möglich, eine Geldpolitik ohne Rücksicht auf die eigenen Währungsreserven zu betreiben. Zur Bekämpfung nationaler Beschäftigungsprobleme betrieben viele Länder daher eine expansive Geldpolitik. Die Schaffung und Ausweitung von Zahlungsbilanzdefiziten sowie Inflation waren die Folge.

Immer mehr Länder gerieten in eine Situation anhaltender Zahlungsbilanzungleichgewichte, welche letztlich als fundamental eingestuft wurden. Nationale Währungen wurden bei anhaltenden Zahlungsbilanzdefiziten autonom abgewertet. Dagegen wurden Währungen in Ländern mit Zahlungsbilanzüberschüssen aufgewertet. Daher erwies sich ein System mit festen Wechselkursen als nicht durchsetzbar.

Das Bretton-Woods-System litt von Anfang an unter einem als Triffin-Dilemma bezeichneten Konstruktionsfehler. Der wachsende Welthandel führte zu einem steigenden Bedarf an Dollar-Währungsreserven. Diese Währungsreserven konnten aber nur durch konstante Leistungsbilanzüberschüsse gegenüber den USA erwirtschaftet werden. Die USA als Reservewährungsland unterlagen dabei nicht dem Leistungsbilanzanpassungszwang anderer Länder, weil die Verschuldung in eigener Währung vom Ausland finanziert wurde, solange ausländische Staaten ein Interesse daran hatten, Währungsreserven anzulegen. Ständige US-Leistungsbilanzdefizite mussten jedoch früher oder später das Vertrauen in den Dollar untergraben.[14] Die USA hatten seit der Gründung des Bretton-Woods-Systems hohe Leistungsbilanzdefizite gehabt; dadurch überstiegen die Ende der 1950er Jahre bei ausländischen Zentralbanken befindlichen Dollarbestände die Goldreserven der USA bei weitem. Wenn alle Bretton-Woods-Mitglieder gleichzeitig auf der im Bretton-Woods-System vorgesehenen Goldeinlösepflicht bestanden hätten, hätten die USA dem nicht vollumfänglich nachkommen können. Anfang der 1960er Jahre kam es zu einer kurzen Schieflage des Systems, als sich der Basispreis des Londoner Goldmarktes (35 US-Dollar je Feinunze) nicht mehr halten ließ. Die großen Notenbanken gründeten im Oktober 1961 einen Goldpool, der den freien Goldpreis auf der Höhe des amtlichen Preises zu halten versuchte.

Das Vertrauen in den Dollar wurde durch die hohen Auslandsreserven belastet, obwohl – aus politischen Gründen – kein Staat den Umtausch der eigenen Dollarreserven in Gold forderte. Der französische Staatspräsident de Gaulle forderte 1966 die USA (Regierung Johnson) auf, die französischen Dollarreserven in Gold umzutauschen und das Gold nach Frankreich zu liefern. Durch die nur unzulängliche Golddeckung des Dollars (nur etwa die Hälfte der Reservewährungs-Dollar hätte in Gold umgetauscht werden können) löste dies eine politische Krise aus.[15][16] Im Jahr 1968 wurde die Einlösepflicht von Dollar in Gold auf die Zentralbanken der Mitgliedsstaaten beschränkt. Der damalige US-Präsident Richard Nixon stoppte am 15. August 1971 die nominale Goldbindung des Dollar („Nixon-Schock“).

Schwachstellen des Bretton-Woods-Systems wurden ab Mitte der 1960er Jahre immer deutlicher. Ende der 1960er Jahre verzeichneten die USA zwar ein Wirtschaftswachstum (u. a. durch den Vietnamkrieg), aber auch eine steigende Inflation und steigende Leistungsbilanzdefizite. Gegenüber dem US-Dollar war vor allem die D-Mark stark unterbewertet. Die Währungen Großbritanniens, Neuseelands, Israels, Dänemarks und Spaniens wurden hingegen Ende 1967 abgewertet. 1968 wurde über eine Aufwertung der Mark gegenüber dem Dollar spekuliert. Indem die große Koalition unter Kanzler Kiesinger am 19. November 1968 steuerliche Maßnahmen zur Verringerung der deutschen Außenhandelsüberschüsse in die Wege leitete und die Aufwertung der Mark vorerst verschob, versuchte sie die Stabilität des internationalen Währungssystems zu retten. Exporte wurden steuerlich um vier Prozent belastet, Importe dafür um vier Prozent entlastet.

Die Meinungen innerhalb der deutschen Bundesregierung waren geteilt, als im Frühjahr 1969 erneut eine Aufwertung der D-Mark zur Debatte stand. Die Aufwertung der D-Mark wurde von der SPD durch Wirtschaftsminister Karl Schiller (SPD) befürwortet, Finanzminister Franz Josef Strauß (CSU) war dagegen. Eine 8,5-prozentige Aufwertung wurde am 24. Oktober 1969 durch die sozialliberale Regierung unter Willy Brandt dennoch beschlossen. Der Wechselkurs der US-Währung sank von 4 D-Mark je Dollar auf 3,66 D-Mark je Dollar.

Die bis dahin gültigen Kapitalverkehrskontrollen wurden im Jahr 1970 durch die USA, Kanada, die Bundesrepublik Deutschland und die Schweiz endgültig aufgegeben. Durch die hohen US-Militärausgaben für den Vietnamkrieg bei immer stärker werdenden Volkswirtschaften insbesondere in Japan und Deutschland geriet der Dollar immer weiter unter Druck. Insbesondere der Zufluss von Dollarkapital nach Westdeutschland riss nicht ab. Die Bundesregierung (Kabinett Brandt I) beschloss im Mai 1971 die Freigabe des DM-Wechselkurses. Der Dollar brach in den folgenden Wochen um 9,3 Prozent auf 3,32 D-Mark je Dollar ein. Obwohl die Bundesbank die Zinsen kontinuierlich senkte, floss weiterhin spekulatives Kapital in die Bundesrepublik, das die bundesdeutsche Inflationsrate zu erhöhen drohte. Daher beschloss die Bundesregierung (Kabinett Brandt II) am 17. Februar 1973 ein sogenanntes Stabilitätsprogramm zur Dämpfung der Konjunktur und Begrenzung der Inflation, welches zur Jahresmitte 1973 in Kraft trat.[17][18]

Der Dollarpreis am freien Goldmarkt hatte schon über längere Zeit Druck auf den offiziellen Goldpreis ausgeübt. Als dann im Februar 1973 eine Entwertung von 10 % bekannt gegeben wurde, entschieden sich Japan und die EWR-Länder relativ schnell dazu, die Wechselkurse ihrer Landeswährungen zukünftig nicht mehr (am Dollar) zu fixieren. Vom 2. bis 19. März 1973 wurden die Devisenbörsen in vielen Ländern Europas geschlossen, da das System von Bretton Woods zusammenzubrechen drohte. Zwischen dem 11. und 14. März 1973 beschlossen mehrere europäische Länder den endgültigen Ausstieg aus dem System fester Wechselkurse. Zu freien Wechselkursen gingen zuerst die Schweiz und Großbritannien über.[19] Im Jahre 1973 wurde das Bretton-Woods-System offiziell außer Kraft gesetzt. Nach der Beendigung des Bretton-Woods-Abkommens wurden in den meisten Ländern die Wechselkurse freigegeben.

Der IWF und die IBRD bestehen bis heute.[2]

Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems gab es starke Wechselkursschwankungen. Diese hängen eng mit der Entwicklung des internationalen Kapitalverkehrs zusammen. In der Folge bildeten sich verschiedene regionale Wechselkursregime heraus. So schlossen sich beispielsweise die Länder der Europäischen Gemeinschaft bereits 1972 vor dem endgültigen Zusammenbruch zum Europäischen Wechselkursverbund und 1979 zum Europäischen Währungssystem (EWS) zusammen, durch das die Wechselkursschwankungen zwischen den Mitgliedsländern innerhalb von bestimmten Bandbreiten beschränkt blieben.

Das Weltwährungssystem ist heute wesentlich heterogener als zu Zeiten des Bretton-Woods-Systems. Die heutige Weltwährungsordnung ist eine Mischung aus einem System mit fixen und mit flexiblen Wechselkursen. Zwischen den Ländern des EWS und Nichtmitgliedsländern wie zum Beispiel Japan und den USA besteht ein sich frei bewegendes Wechselkurssystem. Auf den internationalen Devisenmärkten in London, New York, Tokio und Frankfurt passen sich in diesem Wechselkurssystem die einzelnen Währungen den Gegebenheiten von Angebot und Nachfrage an.[20]

Heute lassen sich drei Erkenntnisse und Schlussfolgerungen aufstellen:

1. Bei Währungen, die heute noch eng an den Dollar gebunden sind, kommen Ab- und Aufwertungen häufiger vor als in der Zeit von 1944 bis 1971. Der allgemeine Trend auf dem Markt bestimmt die Auf- oder Abwertung einer Währung. In den westlichen Ländern ändern sich die meisten Wechselkurse von Tag zu Tag.
2. Um den Wechselkurs zu beeinflussen, intervenieren einige Zentralbanken auf den internationalen Devisenmärkten. Dies ist meist als Hilfsmittel gedacht, um vorübergehende Schwankungen der Wechselkurse zu glätten. Um den allgemeinen Trend in der Entwicklung des Wechselkurses einer Währung zu beeinflussen, greifen teilweise die Zentralbanken ein. Um zu verhindern, dass ihre Währung abgewertet wird, kaufen Länder mit einem Defizit in der Handelsbilanz ihre eigene Währung. Andere Länder, die einen Überschuss aufweisen, verkaufen ihre Währung, damit sie nicht aufgewertet wird. So sorgte beispielsweise die Schweizerische Nationalbank von September 2011 bis Januar 2015 mittels unbeschränkten Aufkäufen von Devisen dafür, dass mindestens 1,20 Schweizer Franken für einen Euro gezahlt werden mussten.[21] Die meisten Währungen schwanken nicht völlig frei, obwohl es nur wenige feste Wechselkurse gibt. Man bezeichnet Interventionen von Zentralbanken, die das Ziel haben, den Wechselkurs zu beeinflussen, als „schmutziges“ oder „gemanagtes“ Floaten.
3. Als internationales Zahlungsmittel spielt Gold heute kaum noch eine Rolle.[20]