Präfektur (Japan)

Nach der Einrichtung der ersten Präfekturen 1868/flächendeckend 1871 entwickelte die Meiji-Regierung in mehreren Schritten eine moderne subnationale Verwaltung, anfangs zum Teil noch parallel zu den Strukturen der Edo-Zeit (han, gumi, Ständeordnung) und der Antike (dō, Provinzen, Kreise). Die meisten heutigen Verwaltungsformen waren in den 1890er entstanden, die [Selbst-]Verwaltung wurde in der Besatzungszeit im Wesentlichen in heutige Form gebracht. Die tatsächliche räumliche heutige Verwaltungsgliederung wurde maßgeblich durch die Präfekturfusionen der 1870er und 1880er Jahre sowie darunter durch die Gemeindefusionen der Nachkriegszeit (vor allem Große Shōwa-Gebietsreform der 1950er und Große Heisei-Gebietsreform der 2000er Jahre) geprägt. Die wesentlichen Schritte waren:

• Verwaltungsgliederung der Präfekturen unter dem „System großer und kleiner Bezirke“ (大区小区制 daiku-shōku-sei) von 1871, verknüpft mit dem modernisierten Familienregister (Koseki)

Präfektur (-fu/-ken)

[numerierter] „Großbezirk“ (大区 daiku) (mancherorts deckungsgleich zu antiken Kreisen, gun/kōri)

[numerierter] „Kleinbezirk“ (小区 shōku) (nicht in allen Präfekturen)

• Verwaltungsgliederung unter dem „Gesetz über die Organisation von -gun, -ku, -machi und -mura“ (郡区町村編制法 gunkuchōson-hensei-hō) von 1878 und weiteren Gesetzen

Verwaltungseinheit		Verwaltung
Präfektur (-fu/-ken)		ernannter Gouverneur (fu-/kenchiji), gewählte Präfekturversammlung (fu-/kenkai)
Stadtkreis/„Bezirk“ (-ku)	Landkreis (-gun)	ernannter Kreisvorsteher (gun-/kuchō), in -ku ab 1880 gewählte Versammlung (kukai)
-machi/-chō (auf dem Land: Stadt, in größeren Siedlungen: Stadtviertel) oder -mura/-son (Dorf)		mit Einschränkungen: gewählter Ortsvorsteher (戸長 kochō; in -chō/-son eines -ku funktionell vom kuchō ersetzt), ab 1880 gewählte Versammlung (chō-/sonkai)

• Verwaltungsgliederung nach Präfekturordnung, Kreisordnung, Gemeindeordnungen (fukensei, gunsei, shisei, chōsonsei) 1888–90

Verwaltungseinheit		Verwaltung
Präfektur ([-dō/]-fu/-ken)		„beratender Präfekturausschuss“ (fu-/ken-sanjikai) aus ernanntem Gouverneur, Stellvertreter[n] und ernannten & gewählten ehrenamtlichen Beigeordneten (meiyoshoku sanjikaiin), [in manchen Präfekturen 1890–99 indirekt] gewählte Versammlung
Kreisfreie Stadt (-shi)	bis 1920er: Landkreis (-gun)	„beratender Stadt-/Kreisausschuss“/Magistrat (shi-/gun-sanjikai) aus ernanntem/ab 1920er: indirekt gewähltem Bürgermeister (shichō)/Landrat (gunchō), Stellvertreter[n] und ernannten & gewählten ehrenamtlichen Beigeordneten, [in Städten bis 1920er unter Dreiklassenwahlrecht, in Landkreisen indirekt] gewählte Versammlung (shi-/gunkai)
	Stadt (-machi/-chō) oder Dorf (-mura/-son)	mit Einschränkungen: indirekt gewählter Bürgermeister (chō-/sonchō), [bis 1920er unter Zweiklassenwahlrecht] gewählte Versammlung (chō-/sonkai)
in drei, später sechs Großstädten: [Verwaltungs-/Stadt-]Bezirke (-ku)		prinzipiell Teil der Stadtverwaltung; in den Bezirken mancher Städte weiterhin gewählte Versammlungen
Orts-/Stadtteile (-machi/-chō/aza/u.a. oder ohne Suffix/Zusatz) & ggf. deren [numerierte] Stadtteilabschnitte (-chōme)		keine Verwaltungseinheiten i.e.S., aber in der Regel Grundeinheiten der Volkszählung und des Adresssystems, in Städten außerdem teilweise der Orts-/Stadtteilvereinigungen (chōnaikai; im Krieg den kleineren tonarigumi übergeordnet, die auf die oben genannten (5/10-nin-)gumi der Tokugawa-Zeit zurückgehen), die besonders im Krieg auch mit öffentlichen Aufgaben betraut wurden (Zivil-/Luftschutz, Lebensmittelrationierung, politische Mobilisierung/Yokusankai-Gleichschaltung)

Sonderfälle mit grundsätzlich anderer Verwaltungsstruktur sind Okinawa-ken vor 1909 (Einführung der Präfekturordnung)/1921 (Einführung der Gemeindeordnungen und kreisfreien Städten), Hokkai[-]dō vor 1922 (Einführung von kreisfreien Städten)/1946 (Einführung der Präfekturordnung), Tōkyō-to 1943–47 (unterlag Sondergesetzen, insbesondere Tōkyō-tosei).

Hier nicht dargestellt sind Zentralsierungsmaßnahmen und neue parallele Regionalverwaltungsstrukturen (ohne Parlamente) im Pazifikkrieg.

• Verwaltungsgliederung nach Nachkriegsverfassung und Selbstverwaltungsgesetz seit 1947

Verwaltungseinheit		Verwaltung
Präfektur (-to/-dō/-fu/-ken)		direkt gewählter Gouverneur (to-/dō-/fu-/ken-chiji), direkt gewähltes Parlament (to-/dō-/fu-/ken-gikai)
Nur in manchen Präfekturen, und nicht überall flächendeckend: Unterpräfektur (shichō, shinkōkyoku und anderes)		Teil der Präfekturverwaltung
Gemeinde: Kreisfreie Stadt (-shi), [Sonder-]Bezirk ([tokubetsu]-ku), Stadt (-machi/-chō) oder Dorf (-mura/-son)		direkt gewählter Bürgermeister (shi-/ku-/chō-/sonchō), direkt gewähltes Parlament (shi-/ku-/chō-/son-gikai)
Nur in designierten Großstädten (seirei shitei toshi) ab 1956, dort flächendeckend: [Verwaltungs-]Bezirk ([gyōsei]-ku)		Teil der Stadtverwaltung
Orts-/Stadtteile (-machi/-chō/aza/u.a. oder ohne Suffix/Zusatz) & ggf. deren [numerierte] Stadtteilabschnitte (-chōme)		per se keine Verwaltung, aber meist Grundeinheiten der Volkszählung und des Adresssystems; manchmal, besonders nach deckungsgleichen Eingemeindungen, Außenstellen der Gemeindeverwaltung

Während der Edo-Zeit verwaltete das Tokugawa-Shogunat mehrere Städte direkt durch Shogunatsverwalter (奉行, bugyō), darunter die „drei Hauptstädte“ (三都, santo) Edo, Osaka und Kyōto und weitere wichtige Städte wie den begrenzt für den direkten Außenhandel mit Christen geöffneten Hafen Nagasaki, Nikkō mit dem Tokugawa-Mausoleum oder die ab den 1850ern durch die westlichen Großmächte geöffneten Vertragshäfen. Außerdem hielten die Tokugawa einige der ertragreichsten Regionen des Landes in den großen Ebenen. Die vom Shōgunat kontrollierten Gebiete, Bakuryō, umfassten zusammen etwa ein Viertel des Landes. In den Han (Lehen) wurde das restliche Land von den jeweiligen Daimyō verwaltet.

1868 wurden in der Meiji-Restauration die bugyō der drei größten Städte und der Vertragshäfen in saibansho, dann in fu umgewandelt. Mit Ausnahme von Tokio, Osaka und Kyōto wurden diese Präfekturen 1869 in ken umbenannt. Die fu werden daher auch als Stadtpräfekturen bezeichnet, alle wurden aber in den folgenden Jahren um ländliche Gebiete erweitert. Die in der Edo-Zeit von Tokugawa kontrollierten ländlichen Gebiete und die übrigen Shōgunatsstädte wurden 1868 in ken eingeteilt und von der Meiji-Regierung verwaltet. Diese Verwaltungsstruktur in der frühen Meiji-Zeit, in der die noch von den Fürsten regierten Lehen (han) und die von der neuen Zentralregierung kontrollierten fu und ken parallel existierten, wird im Japanischen auch als fu-han-ken sanchisei (grob „Dreierverwaltungssystem aus fu, han und ken“) bezeichnet.

Als 1871 die Han landesweit abgeschafft wurden, wurden die meisten zunächst ohne Gebietsveränderung in ken umgewandelt – danach gab es anfangs 305 Präfekturen (ohne Kaitakushi/Hokkaidō) –, dann aber viele noch im gleichen Jahr zusammengelegt. Bis in die 1880er Jahre hatten sich im Mutterland im Wesentlichen die heutigen Präfekturen herausgebildet. 1878 erhielten die Präfekturen das Recht, eigene Steuern zu erheben, und gleichzeitig gewählte Präfekturparlamente (Hokkaidō und Okinawa erst später), die über diese Steuern mit entscheiden durften.

1889 wurde eine kommunale Selbstverwaltung nach preußischem Vorbild und der Status von shi, kreisfreien Städten, neben den bereits bestehenden kreisangehörigen Gemeinden (machi und mura) eingeführt. Gleichzeitig wurden in einer Gebietsreform zahlreiche vormoderne Gemeinden zu größeren Einheiten zusammengelegt. 1889 wurden zwar auch die drei größten Städte Kyōto, Osaka und Tokio -shi, aber mit dem shisei tokurei galt für sie eine Sonderregelung, nach der diese keine eigenständige Exekutive hatten; stattdessen war der Gouverneur der Präfektur in Personalunion Bürgermeister der Stadt. Diese Sonderregelung wurde erst 1898 aufgehoben. Vor dem Zweiten Weltkrieg existierten unterschiedliche Gesetze für fu und ken, welche jedoch nach dem Krieg verschwanden, sodass fu und ken grundsätzlich die gleiche Art Verwaltungseinheit sind.

Während des Zweiten Weltkrieges wurde die Selbstverwaltung der Stadt Tokio durch die direkte Kontrolle der Zentralregierung ersetzt und Tōkyō-fu zu Tōkyō-to.

Die Bezeichnung dō (Bezirk) wurde im Gokishichidō-System ursprünglich genutzt um Regionen wie Tōkaidō zu bezeichnen. Diese wiederum bestanden aus mehreren Provinzen. Hokkaidō ist das einzige noch heute existierende dō in Japan, obwohl es keines der ursprünglich sieben dō war (in vormodernen Zeiten war es als Ezo bekannt). Der heutige Name wird auf Matsuura Takeshiro zurückgeführt. Er war ein früher japanischer Entdecker der Insel Hokkaidō. Da es nicht in die existierende dō-Einteilung passte, führte er ein neues dō ein.

Die Meiji-Regierung bezeichnete Hokkaidō ursprünglich als freies Siedlungsgebiet, später wurde die Insel in drei Präfekturen, die nach den größeren Städten Sapporo, Hakodate und Nemuro benannt wurden, unterteilt. Diese wurden 1886 zu einer einzigen Präfektur Hokkaidō mit dem Verwaltungssitz Sapporo zusammengefasst. Die Endung ken wurde nie zu dem Namen Hokkaidō zugeführt, so dass der dō-Suffix als Präfektur verstanden wird.

Hokkaidō lässt sich auch heute aufgrund seiner Größe, der natürlichen Gegebenheiten und der strengen Winter anders als die meisten anderen Präfekturen schlecht von einer einzigen Zentrale aus verwalten, sodass die Präfektur in verschiedene Unterpräfekturen unterteilt wurde. Die Außenämter ((sōgō) shinkō-kyoku, vormals shichō) der Präfekturverwaltung unterstützen deren administrative Arbeit vor Ort. Entsprechungen in verschiedenen anderen Präfekturen (chihō) spielen vergleichsweise geringere Rollen.

Hokkaidō-Präfektur ist, rein grammatisch gesehen, ein redundanter Ausdruck. Er wird jedoch ab und zu genutzt um den Begriff für die Präfekturregierung von dem Namen der Insel zu unterscheiden. Der japanische Begriff für die Regierung der Präfektur Hokkaidō wird direkt übersetzt mit Hokkaidō-Regierung und nicht Hokkaidō-Präfekturregierung.

Hokkaidō ist die am dünnsten besiedelte Insel Japans.

Die einzige to in Japan ist Tokio (Tōkyō). Nach dem Sturz des Shōgunats bestand Tōkyō-fu, eine Präfektur wie Osaka und Kyōto. Anfangs bestand sie nur aus dem Stadtgebiet des früheren Edo, wurde aber bald um umliegende Landkreise, später um das Tama-Gebiet und abgelegene Inseln erweitert. 1878 wurden Gemeinden und Kreise durch das gun-ku-chō-son-hensei-hō (郡区町村編制法) reorganisiert. Dabei wurde das spätere Stadtgebiet von Tokio in 15 ku (Bezirke oder Stadtkreise) eingeteilt, der Rest der Präfektur bestand zunächst aus sechs Landkreisen (gun) mit ihren Gemeinden (chō-son). Bei der Gemeindereform von 1889 entstand die Stadt Tōkyō, die 15 ku wurden zu Stadtbezirken. 1932 wurden fünf umliegende Landkreise der Präfektur Tokio in die Stadt Tokio eingemeindet, die damit nun 35 Stadtbezirke umfasste.

1943 wurde mit Erlass des Tōkyō-tosei die Stadt Tōkyō aufgelöst und Tokios Stadtbezirke standen nun unter direkter Kontrolle der vom Innenministerium eingesetzten Präfekturverwaltung. Die Verwaltung von Tōkyō-to fungierte danach weiterhin als Präfekturverwaltung für die gesamte Präfektur, gleichzeitig aber als Stadtverwaltung für die bisherige Stadt. Um diese Eigenart widerzuspiegeln wurde Tōkyō-fu zu Tōkyō-to umbenannt, wobei to hier „Metropole; Hauptstadt“ heißt. Nach dem Ende des Pazifikkrieges wurde 1947 das Stadtgebiet in 23 [„Sonder“-]Bezirke ([tokubetsu-]ku) auf kommunaler Ebene reorganisiert und die Verwaltung demokratisiert. Nach Ende der Besatzungszeit waren die Bezirke jedoch zunächst wieder präfekturunmittelbar und die Bürger durften z. B. nicht wie in anderen Gemeinden ihre Bürgermeister direkt wählen; aber in mehreren Reformen erhielten die Bezirke schrittweise bis zum Jahr 2000 einen vergleichbaren Status wie andere Gemeinden in der Präfektur und im ganzen Land.

Es gibt einige Unterschiede in der Terminologie zwischen Tokio und den anderen Präfekturen. Zum Beispiel werden die Polizei- und Feuerwehrstationen als chō anstatt hombu bezeichnet. Der Hauptunterschied zwischen der Präfektur Tokio und den anderen Präfekturen besteht darin, dass Tokio weiterhin einige klar umgrenzte kommunale Aufgaben von den Tokioter Bezirken übernimmt und dort einige sonst kommunale Steuern erhebt. Die japanische Regierung gibt den Begriff Tōkyō-to im Englischen mit Tokyo Metropolis wieder. Die Verwaltung wird in englischer Übersetzung Tokyo Metropolitan Government genannt. Ins Deutsche wird jedoch Tōkyō-to in der Regel als Präfektur Tōkyō übersetzt.

Die in der Präfektur Osaka regierende Ōsaka Ishin no Kai wollte als eines ihrer Hauptziele die Ōsaka-fu in die Ōsaka-to umwandeln, in der die Städte Osaka und Sakai wie Tokio abgeschafft und in „Sonderbezirke“ gegliedert würden, die dann zwar Gemeindestatus hätten aber einige kommunale Aufgaben der Präfekturverwaltung überließen. Nach politischen Rückschlägen, vor allem einer klaren Bürgermeisterwahlniederlage in der Stadt Sakai, wurden die konkreten Pläne zunächst auf die Auflösung nur der Stadt Osaka beschränkt; aber auch dieser weniger ambitionierte „to-/Metropolis-Plan“ wurde von den Bürgern der Stadt Osaka in zwei Referenden 2015 und 2020 abgelehnt.

Seit 1878 gewährt der Zentralstaat den Präfekturen eigene Steuerbefugnisse. Die heute dem Volumen nach wichtigsten Präfektursteuern sind die „[Präfektur-]Bürgersteuer“ (dō-/fu-/ken-min-zei), die auf Einkommen sowohl von natürlichen wie juristischen Personen erhoben wird, und die jigyōzei („Betriebssteuer“, eine weitere Körperschaftsteuer der Präfekturen). Zusammen machen sie rund zwei Drittel der Präfektursteuern aus (im Fiskaljahr 2007: 64,5 %), weitere wichtige Steuereinnahmen kommen zu 13,8 % aus dem Präfekturanteil der Mehrwertsteuer, zu 9,2 % aus der „Automobilsteuer“ (jidōsha-zei) und zu 5,5 % aus der an Straßenbauausgaben gebundene „Dieselabnahmesteuer“ (keiyu-hikitori-zei).

Karte des Pro-Kopf-Einkommens in den Präfekturen im Fiskaljahr 2010 in 10.000 Yen (400 ≈ 34.000 €)

Ein gebräuchlicher Maßstab für die Finanzkraft einzelner Präfekturen (wie auch bei Gemeinden) ist der „Finanzkraftindex“ (財政力指数, zaiseiryoku shisū). Er berechnet sich als Quotient aus den Steuereinnahmen einer Gebietskörperschaft durch den proportional zur Bevölkerung errechneten theoretischen Finanzbedarf, jeweils im Durchschnitt mehrerer Fiskaljahre. Die Zuschüsse aus dem Finanzausgleich der Zentralregierung aus dafür vorgesehenen Steuern, den chihō-kōfu-zei („Regionalzuteilungssteuern“: unter anderem Teile der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer, der Mehrwertsteuer und der Tabaksteuer), werden nur an Präfekturen mit einem Finanzkraftindex unter 1 verteilt und richten sich in der Höhe nach dem Finanzkraftindex. Zusammen machen Präfektursteuern (Fj. 2007: 43,1 %) und chihō-kōfu-zei etwa 60 % der Gesamteinnahmen der Präfekturen aus, jeweils rund ein Zehntel kommen aus sachgebundenen Zuschüssen der Zentralregierung (kokko hojo futankin) und Präfekturanleihen, das verbleibende Sechstel stammt aus sonstigen Einnahmen.[3]

Seit dem erstmaligen Machtverlust der Liberaldemokratischen Partei 1993 führten das nationale Parlament und die Zentralregierung mehrere Reformen zur fiskalischen Dezentralisierung durch. 2001 leitete das Kabinett Koizumi die sogenannten sanmi-ittai-kaikaku (三位一体改革, etwa „Drei Reformen in einem“) ein, nach denen der Finanzausgleich durch „Regionalzuteilungssteuern“ gesenkt, der feste Präfekturanteil an nationalen Steuern und die sachgebundenen Zuweisungen der Zentralregierung erhöht wurden. Und obwohl die fiskalischen und politischen Möglichkeiten der Präfekturen im Vergleich zu z. B. Einheiten föderaler Staaten gering sind, ist es vielen Präfekturen in den letzten Jahrzehnten gelungen, ihre Haushalte etwas zu konsolidieren und damit ihre fiskalische (und damit politische) Abhängigkeit von der Zentralregierung zu reduzieren. Zwar hatten nur zwei Präfekturen – Tokio und Aichi – in den letzten Jahren einen Finanzkraftindex von größer als 1, erreichten also die eigenständige Deckung ihres Finanzbedarfs; aber mit einem durchschnittlichen Finanzkraftindex von 0,5 im Fiskaljahr 2007, sind die Präfekturen insgesamt weniger von der Zentralregierung abhängig als über Jahrzehnte der Nachkriegszeit. Dabei bestehen aber begünstigt durch die ungleichmäßige Bevölkerungsverteilung Japans, Landflucht und Wirtschaftskonzentration erhebliche Unterschiede zwischen einzelnen Präfekturen. Die „ärmsten“ Präfekturen mit Finanzkraftindizes von unter 0,25 waren im Fiskaljahr 2007 Shimane und Kōchi. Im Fiskaljahr 2012 lag der Finanzkraftindex aller Präfekturen unter 1; aber die Haushaltslage in Aichi, Kanagawa und Tokio war mit Werten um 0,9 mit Abstand besser als in anderen Präfekturen; Shimane, Kōchi und Tottori lagen mit Finanzkraftindizes unter 0,25 am Ende der Liste.[4]

Früher machten die eigenen Steuereinnahmen nur etwa 30 Prozent des Haushalts aus, die restlichen Mittel wurden von der Zentralregierung als Finanzausgleich und als Subventionen gezahlt. Daher wurde auch von einer „30 %-Unabhängigkeit“ der lokalen Verwaltungen gesprochen. Dadurch besitzen das japanische Innenministerium und andere Ministerien umfangreiche Befugnisse, um sich in lokale Entscheidungen einzumischen. Unliebsame Entscheidungen kann die Zentralverwaltung direkt verhindern oder durch den Entzug der Subventionen bestrafen. Diese Regelungen führen zu einer weitgehenden Standardisierung der Prozesse und Entscheidungen zwischen den Präfekturen und zu einer starken Machtkonzentration in Tokio. So werden lokale Infrastrukturprojekte durch Mittel aus Tokio mitfinanziert. Dadurch werden bisweilen auch unrentable oder überflüssige Projekte beschlossen, nur um sich Fördermittel zu erschleichen, ein auch in anderen Ländern bekanntes Problem.

2019 wurden 44 Präfekturparlamente neu gewählt, vor allem bei den einheitlichen Regionalwahlen im April. Insgesamt setzten sich die 47 Parlamente zum Jahresende 2019 wie folgt zusammen (Erhebung zum 31. Dezember 2019, aber Parteizugehörigkeiten nach den Kandidatenmeldungen bei der jeweils letzten Wahl):

303 Abgeordnete waren Frauen, der Frauenanteil betrug damit 11,4 %.