Gleichheitssatz

Im deutschen Grundgesetz ist der Gleichheitsgrundsatz im Art. 3 Abs. 1 verankert.

Es gibt im deutschen Verfassungsrecht einen allgemeinen Gleichheitssatz und verschiedene spezielle Gleichheitssätze. Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet die öffentliche Gewalt, tatbestandlich vergleichbare Fälle auf der Rechtsfolgenseite gleich zu behandeln. Der Artikel 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland lautet:

„Gleiche Fälle sollen gleiche Regeln treffen“ (Konrad Hesse) oder: „wesentlich Gleiches sei rechtlich gleich und wesentlich Ungleiches seiner Eigenart entsprechend rechtlich ungleich zu behandeln“ (Bundesverfassungsgericht). Die speziellen Gleichheitssätze legen fest, in welchen Fällen wesensgemäß Verschiedenes dennoch rechtlich gleich zu behandeln ist, z. B. die Gleichheitssätze in Artikel 3 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland.

Gleichheitssätze verbieten also nicht die Ungleichbehandlung oder Diskriminierung überhaupt. Sie fordern lediglich, dass eine Ungleichbehandlung durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt sein muss.

Nach der Rechtsprechung ist zur Prüfung der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung eine abgestufte Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen, die von dem Verbot evidenter Willkür bis zur strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reicht (s. u.). In diesem Rahmen können mithin durchaus Differenzierungen und Unterscheidungen vorgenommen werden.

Historisch ist es eine relativ neue Entwicklung, dass die „Gleichheit vor dem Gesetz“ auch die Gleichheit vor dem Gesetzgeber umfasst, der Gleichheitssatz also nicht nur die Verwaltung, sondern auch den Gesetzgeber verpflichtet. Eine solche umfassende Bindung war zwar in der Paulskirchenverfassung bereits vorgesehen,[7] wurde nach deren Scheitern aber jahrzehntelang von der herrschenden Meinung in der Wissenschaft und von der Staatspraxis verneint. Noch der Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee sah sich zur Klärung der alten Streitfrage veranlasst, in den Grundgesetzentwurf den Absatz „Der Grundsatz der Gleichheit bindet auch den Gesetzgeber“ aufzunehmen (Art. 14 Abs. 2 ChE). Heute ergibt sich die Bindung des Gesetzgebers aus Art. 1 Abs. 3 GG.

Über die sogenannte Drittwirkung der Grundrechte ist der allgemeine Gleichheitssatz darüber hinaus ausnahmsweise auch zwischen Privaten anwendbar, so insbesondere im Arbeitsrecht.

Grundrechte werden in Freiheitsrechte, Teilhabe- und Gleichheitsrechte eingeteilt. Letztere werden im Unterschied zu den Freiheitsrechten nicht in drei Schritten geprüft (Schutzbereich, Eingriff, Verfassungsrechtliche Rechtfertigung), sondern nur in zwei Schritten:

• Zunächst ist festzustellen, ob bei einem bestimmten Sachverhalt durch denselben Träger der öffentlichen Gewalt zwei miteinander vergleichbare Fälle ungleich (bzw. gleich) behandelt worden sind.
• Hierauf ist danach zu fragen, wie diese (Un-)Gleichbehandlung verfassungsrechtlich zu rechtfertigen sei.

Die Bezeichnung „Schutzbereich“ für den ersten der beiden Prüfungsschritte, die in der Literatur teilweise hierfür verwendet worden ist,[8] hat sich bisher nicht durchgesetzt.

Für die Anwendbarkeit des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) muss zunächst überhaupt ein Vergleichspaar vorliegen. Dies ist dann der Fall, wenn die zu vergleichenden Dinge einen gemeinsamen nächsten Oberbegriff haben (genus proximum) und miteinander vergleichbare Dritte (tertium comparationis) sind.[9]

Beispiel: Apfel und Birne. Beide sind Obst (nächster Oberbegriff). Die Birne unterscheidet sich vom Apfel (Drittes), ist aber zu ihm vergleichbar, weil beide Obst sind.[9]

Der allgemeine Gleichheitssatz ist einschlägig in Fällen der Gleich- oder Ungleichbehandlung von Sachverhalten oder von Personen(gruppen). Ungleichbehandlung liegt vor, wenn die öffentliche Gewalt miteinander vergleichbare Fälle in dem Bereich, in dem die Fälle gleich sind, ungleich behandelt. Eine Ungleichbehandlung liegt auch vor, wenn vergleichbare Fälle in dem Bereich, wo sie ungleich sind, gleich behandelt werden oder in der Weise ungleich behandelt werden, dass mit der Behandlung den Unterschieden nicht angemessen Rechnung getragen wird.

Beispiele hierfür wären etwa die Heranziehung Pflichtversicherter in der Gesetzlichen Krankenversicherung nach ihrem Einkommen zu unterschiedlich hohen Beiträgen, die Regelungen zur Selbstanzeige und zum Eintrag des akademischen Grad „Dr.“ gemäß Pass- bzw. Personalausweisgesetz (§ 1 und § 4).

Das Bundesverfassungsgericht arbeitete im „Arbeitslosenhilfeurteil“ vom 17. November 1992[10] heraus:

Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung erfolgt der neueren Rechtsprechung zufolge nach unterschiedlichen Kriterien, je nachdem, ob es sich um die schlichte Ungleichbehandlung von Sachverhalten oder um die Ungleichbehandlung von Personen oder von Personengruppen handelt.

In jedem Fall muss es einen „sachlichen Grund“ für die Ungleichbehandlung geben. In dem eingangs erwähnten Fall der Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen nach dem Einkommen des Versicherten wäre das beispielsweise die unterschiedliche Leistungsfähigkeit des Betroffenen, wobei auch soziale Gesichtspunkte, etwa die Zahl der Kinder des Betroffenen, eine Rolle spielen können.

Die neuere Rechtsprechung differenziert aber weitergehend nach der Art der Ungleichbehandlung: Es werden unterschiedliche Kriterien herangezogen, je nachdem, ob es sich um eine schlichte Ungleichbehandlung von Sachverhalten oder von Personen nach „personenbezogenen Kriterien“ handelt.

Bei der schlichten Ungleichbehandlung von Sachverhalten gilt das allgemeine Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG).

Der Staat darf nicht willkürlich wesentlich Gleiches ungleich beziehungsweise wesentlich Ungleiches gleich behandeln. Es muss hierfür ein Differenzierungskriterium vorliegen. Dieses fehlt nach einer vielfach verwandten Formel der Rechtsprechung, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die staatliche Maßnahme nicht finden lässt.

So ist es willkürlich, wenn die Behörde bei der Anwendung einer Norm von selbst gesetzten Entscheidungskriterien aus der Vergangenheit in einem Einzelfall abrücken will. Die Verwaltungspraxis der Vergangenheit bei der Ausfüllung von Handlungsspielräumen (Ermessen) bindet die Verwaltung auch für die Zukunft. Aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz resultiert für den einzelnen Bürger ein Anspruch auf gleiche Behandlungsweise gemäß diesen Entscheidungskriterien. Sein Fall darf nicht anders gehandhabt werden als der bzw. die vorherigen Fälle.

Dabei ist zu bedenken, dass der Gesetzgeber in weitem Umfang politische Spielräume hat (gesetzgeberisches Ermessen):

• Der Gesetzgeber hat zunächst eine Zwecksetzungskompetenz bei der Wahl des zu verfolgenden Ziels,
• und er hat eine Einschätzungsprärogative bei der Auswahl des richtigen Mittels zur Verfolgung des von ihm angestrebten Ziels.

Auch der Satzungsgeber hat ein „Satzungsermessen“[12], das aber viel enger gefasst ist, weil der formelle Gesetzgeber gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, während der Satzungsgeber das Recht vollzieht. Die Satzung muss sich immer im Rahmen der Satzungsermächtigung halten, die der förmliche Gesetzgeber vorgegeben hat. Weitere Bindungen des förmlichen Gesetzgebers ergeben sich bei der untergesetzlichen Rechtsetzung aus der sogenannten Wesentlichkeitstheorie.

Soweit die jeweiligen Ermessens- und Einschätzungsspielräume reichen, prüft das Gericht die Entscheidungen des Gesetz- oder des Satzungsgebers nicht mehr nach. Insoweit ist also die gerichtliche Kontrolldichte beschränkt.

Besteht für die staatliche Verwaltung ein Ermessensspielraum oder ein Beurteilungsspielraum, so erstreckt sich der Gleichheitssatz auf die sogenannte Selbstbindung der Verwaltung. Eine Behörde muss demnach, soweit sich eine Verwaltungspraxis gebildet hat, tatsächlich gleiche Fälle auch rechtlich gleich behandeln. Eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis generell für die Zukunft bleibt dabei möglich.

Um überhaupt von Gleichbehandlung in der „Verwaltungspraxis“ sprechen zu können, sind entweder mindestens zwei Vergleichsfälle[13][14] oder eine entsprechende Verwaltungsvorschrift notwendig, welche häufig im Rahmen unbestimmter Rechtsbegriffe erlassen werden.

Eine Verwaltungsvorschrift entfaltet nur dann keine faktische Außenwirkung, wenn die Verwaltungspraxis von ihr abweicht. Ebenso ist keine Außenwirkung eingetreten, wenn die Verwaltungsvorschrift rechtswidrig ist.

Ist auch die von der Behörde geübte Verwaltungspraxis rechtswidrig, so ist aufgrund der aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Verpflichtung der Behörde zu richtiger Rechtsanwendung eine Gleichbehandlung im Unrecht nicht rechtmäßig und die Behörde nicht gebunden. Der Bürger kann sich niemals erfolgreich darauf berufen, dass in anderen Fällen auch unrechtmäßig gehandelt worden sei.

Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen hingegen wendet das Bundesverfassungsgericht seit der Entscheidung zur Präklusion im Zivilprozess[11] die sogenannte „Neue Formel“ an (nach dem Berichterstatter in dem Verfahren auch „Katzenstein-Formel“ genannt). Danach muss für die Ungleichbehandlung ein „Grund von solcher Art und von solchem Gewicht“ vorhanden sein, „dass er die Ungleichbehandlung rechtfertigen kann“.

Dabei wird eine strenge Bindung an das Verhältnismäßigkeitsprinzip angenommen. Der Betroffene hat sich zunächst einmal auf eine Differenzierung, die der Gesetzgeber allgemein vorgibt, einzustellen, er hat sich den herrschenden Verhältnissen, die die Rechtsordnung „generell-abstrakt“ für alle formuliert, anzupassen. Je intensiver aber der Eingriff in seine Grundrechte ist, je weniger ihm das Ausweichen also möglich ist, desto strenger ist hier die Bindung des Staates an das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit von einer abgestuften gerichtlichen Kontrolldichte. Bei personenbezogenen Differenzierungen ist regelmäßig von einer strengen Bindung des Gesetzgebers und der Verwaltung auszugehen.

Beispiele aus der Rechtsprechung sind das Urteil zum Transsexuellengesetz[15] oder die Entscheidung zum Nachtarbeitsverbot.[16]

Typisierende und pauschalierende Regelungen sind solche Normen, die eine Differenzierung zwischen Normadressaten nur auf ein Merkmal stützen, beispielsweise die Besteuerung nach einem bestimmten, pauschalen Steuersatz. Solche Regelungen sind grundsätzlich zulässig. Härten im Einzelfall sind dabei grundsätzlich hinzunehmen. Die Grenze sieht das Bundesverfassungsgericht erreicht, wenn Härten nicht nur in vereinzelten, sondern typischerweise in bestimmten Fällen eintreten und wenn sie nicht nur von unerheblichem Umfang sind.

Im Normalfall ist der allgemeine Gleichheitssatz nach allgemeiner Ansicht zwischen Privaten nicht anwendbar. So kann sich beispielsweise ein Mieter gegenüber dem Vermieter nicht auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen, wenn er, wie der Nachbar, ein Haustier halten möchte, was ihm der Vermieter verweigert hat.

Allgemein lässt sich sagen, dass die Grundrechte der Art. 1 bis Art. 19 GG Abwehrrechte der Bürger gegenüber der Staatsgewalt darstellen. Aus diesem Grund kann ein Bürger auch nur gegenüber der öffentlichen Hand Ansprüche aus diesen Artikeln erheben.

Insbesondere im Arbeitsrecht hat das Bundesarbeitsgericht – zurückgehend auf seinen ehemaligen Präsidenten Nipperdey – früher jedoch die unmittelbare Drittwirkung von Art. 3 GG zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer im bestehenden Arbeitsverhältnis wie auch zwischen den Tarifvertragsparteien angenommen.[17]

Neben dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gibt es noch eine Reihe spezieller Gleichheitssätze, die vorrangig sind:

• Art. 3 Abs. 2 GG: Gleichberechtigung von Männern und Frauen;
• Art. 3 Abs. 3 GG: Verbot der Diskriminierung wegen des Geschlechts, der Abstammung, der angeblichen Zugehörigkeit zu einer „Rasse“, der Sprache, der Heimat und Herkunft, des Glaubens, der religiösen oder politischen Anschauungen oder einer Behinderung. Ein Verbot der Diskriminierung wegen des Vermögens gemäß Artikel 2.2 IPwskR wurde in Deutschland bis heute nicht umgesetzt;
• Art. 6 Abs. 1 GG (Schutz von Ehe und Familie): Verbot der Schlechterstellung von Eltern oder alleinerziehenden Elternteilen gegenüber Kinderlosen;[18]
• Art. 6 Abs. 5 GG: Recht der unehelichen Kinder auf Gleichstellung mit den ehelichen Kindern;
• Art. 11 GG: Freizügigkeit der Deutschen im Bundesgebiet, begründet teilweise gleichheitliche subjektive Rechte;
• Art. 21 GG: Recht auf Gleichbehandlung politischer Parteien im politischen Wettbewerb und bei der politischen Arbeit;
• Art. 33 Abs. 1 GG: Gleiche staatsbürgerliche Rechte und Pflichten für alle Deutschen;
• Art. 33 Abs. 2 GG: Recht aller Deutschen auf gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung;
• Art. 33 Abs. 3 GG: Gleiche bürgerliche und staatsbürgerliche Rechte, unabhängig vom religiösen Bekenntnis;
• Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG: Allgemeinheit und Gleichheit der Wahlen nicht nur des Bundestags, sondern aller Gebietskörperschaften.

In der Diskussion ist ebenfalls die Aufnahme des Merkmales der „sexuellen Identität“ in den Schutzkatalog des Art. 3 Abs. 3 GG.[19]

Wirkung des Verstoßes gegen einen Gleichheitssatz ist grundsätzlich nicht die Nichtigkeit der betreffenden Rechtsnorm. Nur für die untergesetzliche Rechtsetzung besteht eine Verwerfungskompetenz bei den Fachgerichten, während förmliche Gesetze nur durch das Bundesverfassungsgericht aufgehoben werden können.

Das Bundesverfassungsgericht „kassiert“ ein Gesetz, das gegen Artikel 3 GG verstößt, aber nicht, sondern es erklärt das betreffende Gesetz für mit Art. 3 GG unvereinbar und überlässt es nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung grundsätzlich dem Gesetzgeber, eine andere, verfassungsmäßige Regelung zu treffen. Dadurch respektiert das Gericht die Zwecksetzungskompetenz und die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, die dem Gericht nicht zusteht. Das Gericht kann dem Gesetzgeber allerdings zur Neuregelung eine Frist setzen und für die Zwischenzeit eine Übergangsregelung setzen. Problem ist hierbei, wie eingehend die Vorgaben des Gerichts ausfallen dürfen (sog. judicial self-restraint). Die Unvereinbarkeit der Bestimmung wird im Bundesgesetzblatt verkündet.

Nur ganz ausnahmsweise ist das Bundesverfassungsgericht berechtigt, selbst eine Regelung anstelle der gesetzlichen Regelung zu setzen, nämlich wenn nur eine einzige Möglichkeit der Neuregelung in Betracht käme.