Familienpolitik

Je nach den aktuellen Rahmenbedingungen und der Veränderung der Wertvorstellungen in der Gesellschaft unterlagen die Ziele der Familienpolitik stets einem Wandel. Zu Beginn der Bundesrepublik nach dem Zweiten Weltkrieg standen Ziele wie Sicherung von Wohnraum, Stärkung der Institution Familie angesichts zunehmender Ehescheidungen und Anhebung der Geburtenrate im Vordergrund. Der Übergang vom Einverdiener- zum Zweiverdienermodell ließ das familienkonservative Ziel in den Hintergrund treten zu Gunsten von Gleichstellung sowie der Vereinbarkeit von Kindererziehung und Erwerbstätigkeit. Ab Ende der 1990er Jahre verbreitete sich die Erkenntnis, dass zwischen Vollzeiterwerbstätigkeit von Frauen und höherer Geburtenrate kein Zielkonflikt besteht. Die Nachbarländer (z. B. Frankreich) hatten es vorgemacht. Zeitgleich trat auch das Verständnis von Kindern als zukünftiges Humankapital in den Vordergrund. Unter Ministerin Renate Schmidt erfolgte dann 2005 eine Neuausrichtung mit demografischen und arbeitsmarktpolitischen Zielen.

Im Jahr 2012 definiert das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) folgende Ziele der Familienpolitik:

• Wirtschaftliche Stabilität und soziale Teilhabe der Familien

• Gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf

• Wohlergehen und die Förderung der Kinder

• Verwirklichung von Kinderwünschen

Die Anhebung der Geburtenrate als familienpolitisches Ziel war gesellschaftlich stets umstritten. Die Formulierung Verwirklichung von Kinderwünschen sollte das Konfliktpotential mindern.[2]

Im 7. Familienbericht der Bundesregierung wird zwischen Familienlastenausgleich und Familienleistungsausgleich unterschieden: „Familienpolitische Leistungen, die aus dem Kriterium der Bedarfsgerechtigkeit und der Lebensstandardsicherung abgeleitet sind, zielen darauf ab, bestimmte Belastungen der Eltern zu kompensieren, die durch die Geburt und Erziehung der Kinder entstehen. Diese Instrumente lassen sich unter dem Oberbegriff des Familienlastenausgleichs zusammenfassen. Daneben ist es eine weitere Aufgabe der staatlichen Familienpolitik, jene Leistungen der Erziehung, Versorgung und Bildung der Kinder zu kompensieren, die die Familien für die Gesellschaft erbringen, die aber nicht über den Markt abgegolten werden. Diese Leistungen fasst man als Familienleistungsausgleich zusammen.“[3]

Der Schutz der Familie ist eines der Grundrechte des Grundgesetzes. Aus Art. 6 GG ergeben sich für Familien sowohl Hilfs- als auch Abwehransprüche gegenüber dem Staat.

Im föderalen deutschen Regierungssystem ist primär der Bund für Familienpolitik zuständig, hier werden die Grundlagen vorgegeben (z. B. Familienrecht). Art. 6 GG verpflichtet aber auch die Länder und Kommunen dazu, die Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung zu stellen.

2006 wurde eine Prüfung der Familienförderung angeregt, deren Ergebnisse 2013 vorgestellt wurden. Demnach sollen alle 156 familienpolitischen Leistungen beibehalten werden.[4]

Die Bundesländer haben die Möglichkeit, die bundespolitischen Vorgaben durch eigene gesetzliche Leistungen (z. B. Landeserziehungsgeld, Familiengründungsdarlehen) zu ergänzen. Außerdem entscheiden sie über die Ausgestaltung von Ausführungsgesetzen (z. B. Kinder- und Jugendhilfegesetz). Durch diese Eigenkompetenz der Länder können die Regelungen von Bundesland zu Bundesland differieren. So hat z. B. Sachsen-Anhalt eine sehr hohe Abdeckung mit Kindertagesstätten, andere Bundesländer jedoch eine sehr geringe.[5]

Die Kommunen sind ebenfalls originäre Träger von Familienpolitik. Kommunale Familienpolitik differenziert die Regelungen der Länder weiter aus. So können auch Städte, Landkreise und Gemeinden eigene Schwerpunkte setzen.

Das Bundesverfassungsgericht setzte mit den „vier großen Familienurteilen“, wie sie vom Deutschen Familienverband und Familienbund der Katholiken genannt werden, seit 1990 klare Vorgaben für die Familienpolitik in Deutschland:[6]

1. Urteil zur Steuergerechtigkeit von Familien

Im „Urteil zur Steuergerechtigkeit“ von Familien vom 29. Mai 1990 konstatierte das Bundesverfassungsgericht, dass der Unterhaltsaufwand beim zu versteuernden Einkommen der Familie wenigstens in Höhe des Existenzminimums steuerfrei bleiben und dass der Staat zudem sicherstellen müsse, dass dieser Mindestbedarf bei allen Kindern gedeckt ist.[6] Dieses verfassungsrechtliche Gebot folgt aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsgrundsatz des Art. 20 Abs. 1 GG.[7]

2. Trümmerfrauenurteil

Das „Trümmerfrauenurteil“ vom 7. Juli 1992 stellte die Benachteiligung von Eltern mehrerer Kinder gegenüber Kinderlosen und kinderarmen Personen heraus und legte fest, dass Zeiten der Kindererziehung vom Gesetzgeber nach Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG bei der Bemessung der Rente berücksichtigt werden müssen.[6] Das BVerfG betonte, dass im Unterschied zu den Gründen, die sonst für die Erwerbslosigkeit und damit den Ausfall der Beitragszahlungen ursächlich sind, die Kindererziehung eine wichtige bestandssichernde Bedeutung für das Rentensystem hat. Der Gesetzgeber wurde damit aufgefordert, mit jedem Reformschritt die Benachteiligung von Familien tatsächlich zu verringern. Dies soll in der Form geschehen, dass der an den Verfassungsauftrag gebundene Gesetzgeber die Familien erkennbar entlastet.[8]

Im Urteil vom 12. März 1996 stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass Rentenansprüche aus Kindererziehungszeiten nicht dadurch unwirksam werden, dass zugleich anderweitig Rentenansprüche erworben werden. Der Wert der Kindererziehung im Sinne des Generationenvertrags werde durch eine gleichzeitige versicherungspflichtige Beschäftigung nicht geschmälert.[9][10]

3. Urteil zur Wahlfreiheit

Im „Urteil zur Wahlfreiheit“ vom 10. November 1998 wurde festgehalten, dass die bestehenden Regelungen für Alleinerziehende auf den Kreis der verheirateten Eltern auszudehnen seien; so müsse neben einem Kinderbetreuungsfreibetrag zusätzlich ein Erziehungsfreibetrag gewährt werden. Auch hierbei wurde der Staat verpflichtet, diesen Bedarf bei allen Kindern sicherzustellen, etwa durch entsprechende Erhöhung des Kindergeldes oder einer vergleichbaren Leistung. Eltern müsse sowohl die persönliche Betreuung der Kinder als auch die Vereinbarung von Erziehungs- und Erwerbsarbeit möglich sein. Ableitend aus dem Gebot des Art. 6 Abs. 1 GG hat der Staat die Familiengemeinschaft in ihrer eigenständigen und selbstverantwortlichen Ausgestaltung zu respektieren. „Neben der Pflicht, die von den Eltern im Dienst des Kindeswohls getroffenen Entscheidungen anzuerkennen und daran keine benachteiligenden Rechtsfolgen zu knüpfen, ergibt sich aus der Schutzpflicht des Art. 6 Abs. 1 GG auch die Aufgabe des Staates, die Kinderbetreuung in der jeweils von ihnen gewählten Form in ihren tatsächlichen Voraussetzungen zu ermöglichen und zu fördern.“[11]

4. Pflegeversicherungsurteil

Im „Pflegeversicherungsurteil“ vom 3. April 2001 hat das BVerfG festgestellt, dass es mit Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren ist, dass Beitragszahler der gesetzlichen Pflegeversicherung, die Kinder betreuen und erziehen mit einem gleich hohen Pflegeversicherungsbeitrag wie Beitragszahler ohne Kinder belastet werden. Das BVerfG hatte das Urteil damit begründet, dass Eltern neben dem Geldbetrag auch einen generativen Beitrag zur Funktionsfähigkeit des umlagefinanzierten Sozialversicherungssystems leisten.[12] In seinem Urteil hat das Gericht festgestellt, dass dies auch für andere Zweige der Sozialversicherungen einschlägig ist.

Bis heute kritisieren der Deutsche Familienverband (DFV) und der Familienbund der Katholiken (FDK), dass die vier großen Familienurteile durch die Politik nicht sachumfänglich sowie rechtlich durchgesetzt und dadurch Familien benachteiligt sind.

• Kindergeld
• Kinderfreibetrag
• Betreuungsgeld
• Ehegattensplitting und Familiensplitting
• Elterngeld (ersetzte das frühere Erziehungsgeld, welches wiederum das Mutterschaftsurlaubsgeld ersetzt hatte)
• BAföG
• Studienabschlussförderung von Alleinerziehenden im Rahmen von ALG II
• Kündigungsschutz für werdende Mütter
• Elternzeit (vormals Erziehungsurlaub)

• „Begrüßungsgeld“ oder Sachspenden (Zahlung für jedes Neugeborene)
• Kindergärten, Kinderkrippen und Förderung von Betreuung bei Tagesmüttern
• Schulen und Ganztagesbetreuungseinrichtungen
• Öffentliche Spielplätze, Sportanlagen
• Kinderferienaktionen
• Förderung des Breitensportes

Für die Betreuung von Kindern ist es wichtig, dass Betreuungsplätze vor Ort (je nach Situation der Familien der Wohn- oder der Arbeitsort), auch in Randbetreuungszeiten (z. B. für schichtarbeitende Eltern) und mit für die Eltern tragbaren Betreuungskostenanteilen angeboten werden.

Wichtige familienpolitische Maßnahmen sind auch das barrierefreie Bauen und die Förderung von behindertengerechtem Nahverkehr. Denn was für einen Rollstuhlfahrer geeignet ist, ist auch mit dem Kinderwagen zu bewältigen.

Die familienpolitischen Ansätze der Parteien unterscheiden sich wie die von unterschiedlichen Denkrichtungen. Während Konservative eher die Ehe (bzw. die Ehepaare) und die daraus hervorgehenden Kindern als Hauptziel der Fördermaßnahmen ansehen, gehen Reformwillige davon aus, dass grundsätzlich das Aufziehen von Kindern, unabhängig vom Partnerschafts-Status der Eltern, den Anspruch auf familienfördernde Leistungen begründen sollte.

So ist z. B. ein Maßstab zur Analyse von Familienpolitiken, inwieweit sie gleiche Rechte der Geschlechter fördern oder vielmehr bestehende Geschlechterarrangements festigen.

Gesellschaften, die Lebenslaufsentscheidungen als Entweder-oder organisieren, schränken die individuellen Wahlmöglichkeiten ein. Daher ist es auch nicht verwunderlich, dass Deutschland nicht nur zu den Ländern gehört, die arm an Geburten sind und in denen sich die Wunschvorstellungen hinsichtlich der Familiengröße am untersten Level in Europa bewegen, sondern auch zu den Ländern gehört, wo diejenigen, die sich für Kinder entschieden haben, sich am seltensten mehr als die realisierten Kinder wünschen.[13]

Teilweise wird beklagt, dass die bisherigen familienpolitischen Maßnahmen zu einer mangelnden sozialen Durchmischung der Geburten führen. Die Förderung der Familien sollte deshalb eine stärkere Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Elternschaft besser fördern.[14]

Zur Wahlfreiheit[20] gehört ein sehr breites Angebot an Betreuungseinrichtungen einschließlich Kinderkrippen, ein flächendeckendes Netzwerk von kostenfreien Kindergärten und Ganztagsschulen sowie arbeitsrechtliche und familienpolitische Maßnahmen wie Mutterschaftsurlaub, Geburts- und Adoptionsurlaub (auch für Väter), familienbezogene Umzugsprämie oder Renovierungsprämie und Anrechnung der Erziehungszeit auf die Rente. Zur Wahlfreiheit ist auch das Betreuungsgeld zu zählen. Im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 10. November 1998 zur Wahlfreiheit stellt das BVerfG fest, dass der Staat die Kinderbetreuung in ihrer jeweilig von den Eltern gewählten Form ermöglichen und fördern muss.[21]

Frankreich hat seit langem eine hohe Frauenerwerbsquote, und die Mehrheit der Frauen geht einer Vollzeit-Erwerbstätigkeit nach, welche durch die Geburt von Kindern nur kurz unterbrochen wird.[22] Dabei weist Frankreich, wie auch Deutschland, im OECD-Vergleich eine mittlere Frauenerwerbsquote zwischen 50 % und 60 % auf,[23] und die französische Frauenerwerbsquote liegt knapp unterhalb der deutschen (Stand: 2002).[24]

Zur Leistungsgerechtigkeit werden Familien durch einen umfangreichen Katalog von Maßnahmen unterstützt wie:

• Kindergeld,
• Familiensplitting (quotient familial),
• Familienzulagen,
• Geburtsbeihilfen (allocations pré- et postnatales),
• Schulbeginnhilfe (allocation de rentrée scolaire),
• Alleinerziehendenhilfe

Das französische Familiensplitting beruht auf einem Familienquotienten, dem quotient familial, der unter anderem von der Kinderzahl abhängt. Als Resultat zahlen nur die Hälfte aller französischen Haushalte überhaupt Lohn- und Einkommensteuer; ab dem dritten Kind sind Eltern mit Durchschnittseinkommen de facto steuerfrei.[25]