Besatzungsstatut

Der Text des Besatzungsstatuts wurde auf der Außenministerkonferenz der Westmächte in Washington, D.C. (6.–8. April 1949) verabschiedet und dem Parlamentarischen Rat am 10. April übermittelt. In einer Begleitnote[2] der Außenminister wurde dazu erklärt, dass mit der Errichtung der Deutschen Bundesrepublik die Militärregierungen aufhören würden zu bestehen. Die weiterhin bestehenden Aufgaben der alliierten Behörden würden in der Weise aufgeteilt, dass die Überwachungsaufgaben von einem Hohen Kommissar, die militärischen von einem Oberbefehlshaber wahrgenommen würden. Die drei Hohen Kommissare sollten zusammen eine Alliierte Hohe Kommission bilden. Auf bestimmten begrenzten Gebieten würden sich die Alliierten das Recht vorbehalten, selbst unmittelbare Maßnahmen zu ergreifen. Um welche Gebiete es sich handele, werde im Besatzungsstatut aufgeführt.[3]

Am 12. Mai 1949 (dem Tag des Endes der Berlin-Blockade) wurde es durch die drei Militärgouverneure und Oberbefehlshaber förmlich mitgeteilt.[4] Am 15. September 1949 wurde der Bundeskanzler ernannt, am 20. September die Bundesminister. Das Besatzungsstatut wurde am Tag nach dieser Konstituierung der Bundesregierung, am 21. September 1949, dem Bundeskanzler zeremoniell auf dem Petersberg überreicht und trat damit in Kraft.

Ab 14. Mai 1949 gab es auch für die drei Westsektoren Berlins ein ähnliches Statut, das sogenannte Kleine Besatzungsstatut.[5] Es regelte das separate Besatzungsrecht der Westalliierten für diesen Teil von Berlin.

1. Entwaffnung und Entmilitarisierung einschließlich der damit in Beziehung stehenden Gebiete der wissenschaftlichen Forschung, Verbote und Beschränkungen der Industrie und die Zivilluftfahrt
2. Kontrolle über die Ruhr, die Restitutionen, Reparationen, Dekartellisierung, Dezentralisation, Ausschluss von Diskriminierungen in Handelsangelegenheiten, die ausländischen Interessen in Gesamtdeutschland und die Ansprüche gegen Deutschland
3. Auswärtige Angelegenheiten einschließlich der von Deutschland oder in seinem Namen getroffenen internationalen Abkommen
4. „Displaced Persons“ (verschleppte Personen) und Aufnahme von Flüchtlingen
5. Schutz, Prestige und Sicherheit der Alliierten Streitkräfte, Familienangehörigen, Angestellten und Vertreter, ihre Immunitäten und das Aufkommen für die Besatzungskosten und für ihre anderen Anforderungen
6. Beachtung des Grundgesetzes und der Länderverfassungen
7. Überwachung des Außenhandels und der Devisenwirtschaft
8. Überwachung innerer Maßnahmen, aber nur in dem Umfang, der erforderlich ist, um die Verwendung von Geldmitteln, Lebensmitteln und sonstigen Bedarfsgütern in der Weise sicherzustellen, dass Deutschlands Bedarf an ausländischer Unterstützung auf ein Mindestmaß herabgesetzt wird
9. Überwachung der Versorgung und Behandlung in deutschen Strafanstalten von Personen, die vor Gerichten oder Tribunalen der Besatzungsmächte oder Besatzungsbehörden angeklagt oder von ihnen verurteilt worden sind; die Überwachung der Vollstreckung von Strafurteilen gegen solche Personen und in Angelegenheiten ihrer Amnestierung, Begnadigung und Freilassung

Textausgabe des Grundgesetzes als provisorische Verfassung der Bundesrepublik Deutschland in Verbindung mit dem Besatzungsstatut, ausgestellt im Haus der Geschichte in Bonn

In der Zeit von der bedingungslosen Kapitulation bis zum Inkrafttreten des Besatzungsstatuts, vier Jahre und vier Monate, hatten die Siegermächte Deutschland durch Besetzung vollständig ihrer Kontrolle unterworfen. Gemeinsamer Ausgangspunkt der Besatzungspolitik aller vier Siegermächte war gewesen, zu verhindern, dass Deutschland jemals wieder zu einer Bedrohung des Weltfriedens werden könnte. Als 1949 die Bundesregierung konstituiert wurde, war das westliche Bündnissystem NATO in seinen Grundstrukturen bereits geschaffen. Die Gründung der Demokratie in Westdeutschland hatte mit den Verfassungsgesetzgebungen 1946 in den Ländern der amerikanischen Besatzungszone begonnen und war mit dem Grundgesetz weitergeführt worden. Die Leitbegriffe des Demokratisierungsprogramm der Wirtschaft stammten aus liberalen Vorstellungen: Dezentralisierung, Dekartellisierung und Entflechtung. Mit dem Besatzungsstatut erhielt die Bundesrepublik nun Grenzen für ihren Handlungsspielraum. Mit diesem Dokument wurden die rechtlichen Schranken festgelegt, die der staatlichen Souveränität der Bundesrepublik gesetzt waren. Die Besatzungsherrschaft sollte mit der Verabschiedung des als provisorische Verfassung verstandenen Grundgesetzes und der Gründung der Bundesrepublik auf dem Territorium der drei Westzonen noch nicht enden, sondern lediglich gelockert sowie juristisch neu definiert werden. Die Staatsgründung hatte Westdeutschland handlungs- und verhandlungsfähig gemacht, aber nicht souverän. Mit den drei Hohen Kommissaren war ein „Triumvirat“ gegründet worden, mit dem alle Schritte auszuhandeln waren, die den Hoheitsbereich berührten, den sich die Siegermächte vorbehalten hatten.

Erstes Beispiel für die nun einsetzenden Verhandlungen zwischen den Hochkommissaren und der Bundesregierung war das Petersberger Abkommen vom November 1949. Darin erklärten sich auch Franzosen und Engländer bereit, nicht nur die Amerikaner, die Demontagepläne deutscher Industrie zusammenzustreichen. Auf der anderen Seite trat die Bundesrepublik der Internationalen Ruhrbehörde[6] bei, die das wichtigste deutsche Industriegebiet kontrollierte.

Die Militärgouverneure würden, so hatten es die deutschen Ministerpräsidenten in Frankfurt am Main vernommen, „die Ausübung ihrer vollen Machtbefugnisse wieder aufnehmen“, und zwar nicht nur für den Fall drohenden Notstands für die Sicherheit der Besatzungstruppen, sondern auch, „um nötigenfalls die Beachtung der Verfassung und des Besatzungsstatuts zu sichern“.

Die Bank deutscher Länder, gegründet am 1. März 1948 in Frankfurt, unterlag bis 1951 den Weisungsbefugnissen der Westmächte, die Ruhrbehörde und andere internationale Kontrollorgane blieben in der Zuständigkeit der Besatzungsmächte. Die Aufwendungen für die Besatzungskosten und sonstigen Kriegsfolgelasten, die bisher von den Ländern getragen worden waren, gingen nun auf den Bund über (Art. 120 des Grundgesetzes); aufgrund eines Überleitungsgesetzes übernahmen die Bundesländer die Begleichung der Besatzungskosten noch bis zum 31. März 1950.[7]

Die Bestimmungen des Besatzungsstatuts sollte nach zwölf, spätestens achtzehn Monaten überprüft werden, wobei die Erfahrungen der Hohen Kommissare im Hinblick auf eine Erweiterung der Zuständigkeit deutscher Stellen auf den Gebieten der Gesetzgebung, der Exekutive und der Rechtspflege berücksichtigt werden sollten. Bundeskanzler Konrad Adenauer forderte anlässlich der Verhandlungen zum Deutschlandvertrag in seinem Sicherheitsmemorandum vom 29. August 1950 von den Besatzungsmächten, den Kriegszustand mit Deutschland als beendet zu erklären. Die Beziehungen zwischen den Besatzungsmächten und der Bundesrepublik sollten fortschreitend auf ein System vertraglicher Regelungen umgestellt werden. Die Besatzungstruppen sollten nunmehr Deutschland gegen äußere Gefahr sichern. Auf der Außenministerkonferenz in New York im September 1950 verständigten sich die Drei Mächte auf eine Änderung des Status unter der Voraussetzung, dass die Bundesrepublik bestimmte Verpflichtungen übernähme. Die Rechtsgrundlage für die Besetzung werde aber aufrechterhalten. Bei Abschaffung des Besatzungsstatuts hätte die Anwesenheit alliierter Truppen in Deutschland und Berlin nämlich keine Rechtsgrundlage mehr. Auch das Besatzungsregime bleibe vorerst. Die Besatzungsbestimmungen könnten aber gelockert werden.

Zwei Verpflichtungen habe die Bundesrepublik zu übernehmen:

1. Anerkennung der deutschen Auslandsschulden der Vorkriegszeit sowie der Schulden, die aus der wirtschaftlichen Unterstützung der Nachkriegszeit entstanden waren. Bereitschaft zur Mitarbeit an einem Plan zur Schuldentilgung (siehe Londoner Schuldenkonferenz);
2. Zusammenarbeit mit den Alliierten, um eine angemessene Verteilung der knappen kriegswichtigen Rohstoffe und Erzeugnisse herbeizuführen.

Zu beidem erklärte die Bundesregierung mit Schreiben vom 6. März 1951 ihre Bereitschaft.[8]

In Ausführung der Beschlüsse der New Yorker Außenministerkonferenz vom September 1950 ermächtigte die Alliierte Hohe Kommission ebenfalls am 6. März die Bundesregierung, ein Ministerium für auswärtige Angelegenheiten zu errichten und das Personal ihrer diplomatischen Missionen, Konsularbehörden und Handelsvertretungen selbst auszusuchen. Ausländische diplomatische und konsularische Vertreter konnten direkt bei der Bundesrepublik akkreditiert werden.[9]

Das Besatzungsstatut wurde am selben Tag, am 6. März 1951 revidiert, eine Anzahl von Erleichterungen auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten, bei Fragen der Wirtschaft sowie der Gesetzgebungskontrolle traten in Kraft. Der europäische Einigungsprozess war inzwischen eingeleitet worden, was auf eine Initiative des französischen Außenministers Robert Schuman zurückging. Nunmehr ging es um den Vertrag zur Gründung der Montanunion, den ein deutscher Außenminister unterzeichnen sollte. Mit der Revision des Besatzungsstatuts konnte Bundeskanzler Adenauer daher in Personalunion Außenminister werden. Die Hohen Kommissaren waren Untergebene ihrer Außenminister; Adenauer konnte nun statt mit ihnen mit ihren Vorgesetzten auf gleicher Ebene verhandeln.

Der Kriegszustand zwischen den Westmächten und der Bundesrepublik wurde formal im Juli 1951 für beendet erklärt.[10] Gleichwohl blieb das Besatzungsstatut bis zum Inkrafttreten der Pariser Verträge am 5. Mai 1955 wirksam, in Fragen der Militärpolitik blieb alle Macht bei den Alliierten, und die Bundesrepublik bis 1955 ein besetztes Land.

Eine Änderung, die dieser Revision entsprach, erfuhr auch das Besatzungsregime in West-Berlin. Die Kompetenz für dessen auswärtige Beziehungen verblieb jedoch im Grundsatz bei der Alliierten Kommandantur.[11]

Zwischen Februar 1951 und März 1952 handelten die sechs Staaten, die sich bereits zur Montanunion zusammengeschlossen hatten, den Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft aus. Am 9. Mai 1952 wurde er paraphiert, nachdem ihm der Bundestag mit großer Mehrheit zugestimmt hatte. Am 26. Mai wurde in Bonn der Deutschlandvertrag unterzeichnet. Fünf der Unterzeichnerstaaten ratifizierten den EVG-Vertrag relativ rasch. Frankreich hatte zwar bereits im September 1950, vier Monate nach dem Überfall Nordkoreas auf Südkorea, mit dem Pleven-Plan die Aufstellung einer westeuropäischen Armee mit deutscher Beteiligung vorgeschlagen, aber in den Verhandlungen hatte die deutsche Seite sich mit ihren Forderungen nach Gleichberechtigung weitgehend durchgesetzt. Vom Pleven-Plan, der eine Ungleichbehandlung Deutschlands vorsah, war im EVG-Vertrag nicht viel geblieben. Frankreich zögerte zwei Jahre lang, das französische Parlament brachte schließlich am 30. August 1954 den EVG-Vertrag zu Fall. Ungeachtet dessen blieb das Junktim von deutschem Verteidigungsbeitrag und Aufhebung des Besatzungsstatuts weiter die deutsche Position, während die alliierte Position war, den Deutschen keine Souveränität ohne Verteidigungsbeitrag zu gewähren.[13]

Am 28. September 1954 einigten sich schließlich die Alliierten und der deutsche Bundeskanzler auf der Neunmächtekonferenz in London über die Beendigung des Besatzungsstatuts, über die völkerrechtliche Stellung der Bundesrepublik, über ihren und Italiens Beitritt zum Brüsseler Pakt und über den Eintritt der Bundesrepublik in die NATO. Mit den Pariser Verträgen wurden die besatzungsrechtlichen Befugnisse und Zuständigkeiten explizit und vollständig aufgehoben. Die bisher auf Kriegsrecht beruhende Anwesenheit von Truppen der Alliierten auf dem Gebiet der Bundesrepublik wurde in ein vertragsrechtliches Stationierungsrecht umgewandelt. Mit dem Ende des Besatzungsstatuts entfielen schließlich die dem Grundgesetz auferlegten Besatzungsvorbehalte.[14] Einige Vorbehalte zugunsten der Westalliierten blieben bestehen. Diese alliierten Vorbehaltsrechte verloren erst 1990 mit der deutschen Wiedervereinigung und dem Inkrafttreten des Zwei-plus-Vier-Vertrages am 15. März 1991 auch völkerrechtlich ihre Wirkung, als Deutschland die volle Souveränität wiedererlangte und auf seine Friedensstaatlichkeit verpflichtet wurde.

• Überleitungsvertrag
• Zusatzabkommen zum NATO-Truppenstatut

• Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle. Band 4: Ausschuß für das Besatzungsstatut. Hrsg. vom Bundesarchiv und Deutschen Bundestag, bearb. von Wolfram Werner. Boldt, Boppard am Rhein 1989, ISBN 3-7646-1889-2.
• Michael F. Feldkamp: Die Entstehung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland 1949. Eine Dokumentation (= Reclams Universal-Bibliothek. Band 17020). Stuttgart 1999, ISBN 3-15-017020-6.
• Bundeszentrale für politische Bildung: Vor 70 Jahren: Besatzungsstatut für die Bundesrepublik (2019)

• Besatzungsstatut zur Abgrenzung der Befugnisse und Verantwortlichkeiten zwischen der zukünftigen deutschen Regierung und der Alliierten Kontrollbehörde, 10. Mai 1949 – 100(0) Schlüsseldokumente, Bayerische Staatsbibliothek
• Stiftung Haus der Geschichte der Bundesrepublik: Entstehung zweier deutscher Staaten: Besatzungsstatut

1. ABl. der Alliierten Hohen Kommission für Deutschland 1949, S. 13.
2. Wortlaut des Abkommens über die Drei-Mächte-Kontrolle, das dem Parlamentarischen Rat in Zusammenhang mit dem Besatzungsstatut übergeben wurde (PDF), 10. April 1949.
3. Dreimächte-Kommuniqué über Deutschland (zum Abschluß der Außenministerkonferenz in Washington) vom 8. April 1949
4. Die Verkündung des Besatzungsstatuts erfolgte zusammen mit dem Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 12. Mai 1949, Amtsblatt der Militärregierung Deutschland, Britisches Kontrollgebiet, Nr. 35 Teil 2 B S. 29; vgl. die Übersetzung des Parlamentarischen Rates im Verordnungsblatt für die Britische Zone 1949 (VOBlBZ, S. 416).
5. Gerhard Keiderling: Die Vier Mächte in Berlin. In: Berlinische Monatsschrift (Luisenstädtischer Bildungsverein). Heft 3, 2001, ISSN 0944-5560, S. 4–17, hier S. 5 (luise-berlin.de).
6. Abkommen über die Errichtung einer Internationalen Ruhrbehörde vom 28. April 1949
7. Vgl. Hans Booms (Hrsg.), Die Kabinettsprotokolle der Bundesregierung, Bd. 2: Die Kabinettsprotokolle 1950, bearb. von Ulrich Enders und Konrad Reiser, München 1984, S. 306, Anm. 15.
8. Schriftwechsel dazu: a) Schreiben der Alliierten Hohen Kommission vom 23. Oktober 1950, b) Antwortschreiben des Bundeskanzlers vom 6. März 1951, abgedruckt in Europa-Archiv, 1951, S. 3851; vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage Nr. 143 der Fraktion der KPD, Nr. 1644 der Drucksachen – Deutsche Auslandsschulden (PDF; 456 kB), BT-Drs. 2218 vom 26. April 1951.
9. Entscheidung der Alliierten Hohen Kommission über die Vollmachten der Bundesregierung auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten vom 6. März 1951, abgedruckt in: Bericht über Deutschland des amerikanischen Hochkommissars für Deutschland, 1. Januar – 31. März 1951, S. 160.
10. Gemeinsame Resolution des Kongresses der Vereinigten Staaten von Amerika vom 12. Juli 1951; Note des Britischen Hohen Kommissars an die Bundesrepublik vom 9. Juli 1951. „In den Ausführungen zum Decret No. 51-883 vom 9. Juli 1951 […] hat Frankreich zwischen der Beendigung des völkerrechtlichen Kriegszustandes und der Aufhebung der innerstaatlichen Kriegsgesetzgebung unterschieden; als maßgeblicher Zeitpunkt für die Beendigung des völkerrechtlichen Kriegszustandes wird hiernach der 5. Juni 1945 angesehen“, Dieter Blumenwitz, Die Grundlagen eines Friedensvertrages mit Deutschland. Ein völkerrechtlicher Beitrag zur künftigen Deutschlandpolitik, Duncker & Humblot, Berlin 1966, S. 78 (das Dekret trat am 13. Juli 1951 in Kraft).
11. Abänderungsurkunde der Alliierten Kommandantur vom 7. März 1951, Gesetz- und Verordnungsblatt, Berlin 1951, S. 274.
12. Kommuniqué der Alliierten Hohen Kommission vom 6. März 1951
13. Peter Graf Kielmansegg: Nach der Katastrophe. Eine Geschichte des geteilten Deutschland. Siedler, Berlin 2000, ISBN 3-88680-329-5, S. 141–149.
14. Hans Peter Ipsen in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, N.F. Bd. 38, 1989, S. 6 f.