Gesetz über „ausländische Agenten“ in Russland

Das föderale Gesetz 121-FZ vom 13. Juli 2012 bietet die Möglichkeit, dass Organisationen als ausländische Agenten eingestuft werden können, welche „politische Aktionen organisieren oder finanzieren, die das Ziel haben, auf die Annahme von Entscheidungen staatlicher Organe oder auf die Veränderung der von diesen durchgeführte staatliche Politik oder auf die Bildung der öffentlichen Meinung einzuwirken“.[1][2]

Nicht betroffen sind politische Parteien, die gar keine Gelder aus dem Ausland annehmen dürfen, zudem religiöse Organisationen sowie Einrichtungen der öffentlichen Hand. Im Gesetz ist festgeschrieben, dass Organisationen, die in der Wissenschaft, Kultur, Kunst, Medizin, Gesundheitsfürsorge, sozialen Tätigkeit, dem Kinder- und Mutterschutz, Sport, Tierschutz, Pflanzenschutz, Wohltätigkeit oder die Organisation von Freiwilligeneinsätzen tätig sind, nicht betroffen seien. Diese Einschränkung wird von Anfang an beispielsweise bei der Ökologischen Wacht im Nordkaukasus, Ökoverteidigung!, den Aids-Hilfsorganisationen Sozium, Eswero oder Sibalt missachtet und heute sind zahlreiche weitere ökologische (z. B. WWF), soziale (z. B. Frauen Eurasiens), wissenschaftliche (z. B. Lewada-Zentrum), künstlerische (z. B. Zemfira) oder Freiwilligendienstorganisationen (z. B. Sfera) registriert, in einigen Fällen verboten. Nach einem Prüfungsprozess mit Einsicht in die finanziellen Unterlagen kann die Registrierung wieder gelöscht werden. Mit Beschluss Nr. 10-P vom 8. April 2014 erklärte das russische Verfassungsgericht das Gesetz von Juli 2012 für verfassungsgemäß.[3]

Bis zum Jahr 2022 umfasste die Registrierung nicht mehr nur die Registrierten, sondern die Gesetze erlaubten die Sippenhaft durch Ermittlungen auch gegen Freunde und Verwandte.[4] Human Rights Watch stellte fest, dass die Zahl der registrierten Organisationen und Personen sich im Jahr 2021 verachtfacht hatte.[5] Bis zur Verschärfung 2022 hieß dies eine (angebliche, aber nicht immer nachgewiesene) Finanzierung aus dem Ausland, doch seit der Verschärfung genügt eine (angebliche) „Beeinflussung“ aus dem Ausland.[6]

Das Gesetz wurde im Juli 2012 von Abgeordneten der Mehrheitspartei Einiges Russland beantragt und am 20. Juli 2012 von Präsident Putin unterzeichnet. Am 21. November 2012 trat es in Kraft.

Es wurden zunächst keine Registrierungen vorgenommen, bis Präsident Putin am 14. Februar 2013 dazu aufrief, gegen Organisationen vorzugehen, die politisch gegen Russland aktiv seien. Daraufhin wurden die Büros von über 300 Menschenrechts- und Umweltschutzorganisationen wie Memorial, Amnesty International Russland und Human Rights Watch Russland durchsucht und diese aufgefordert, sich als ausländische Agenten registrieren zu lassen. Fast alle Organisationen verweigerten dies. Bereits die erste registrierte NGO, die unabhängige Wahlbeobachtungsorganisation Golos, die mehrfach Wahlfälschungen in Russland bewiesen hatte, wurde am 25. April 2013 als „ausländischer Agent“ allein auf Basis eines Preisgeldes der norwegischen Helsinki-Komitees registriert[7], obwohl sie belegt hatte, dass sie das Preisgeld nicht angenommen hatte, damit keine ausländische Finanzierung bestand.[8] Am 4. Juni 2014, also nach dem Ende der sog. Krim-Krise, d. h. nach der völkerrechtlich mehr als umstrittenen Einverleibung der ukrainischen Halbinsel Krim, wurde das Gesetz verschärft, in dem nun die Registrierung auch ohne Zustimmung der Organisation und ohne gerichtliche Entscheidung durch das russische Justizministerium erfolgen kann. Erst im Februar 2015 wurde die Möglichkeit geschaffen, sich aus dem Register wieder entfernen zu lassen.

Bis Ende 2016 wurden 148 Organisationen registriert. Die Organisationen wurden weiter aufgefordert, sich freiwillig registrieren zu lassen. Bei Verweigerung wurden sie zu Geldstrafen von 200.000 bis 900.000 Rubel verurteilt. Nachdem der Ableger des russischen Staatssender RT in den USA gezwungen worden war, sich aufgrund des Foreign Agents Registration Act als „ausländischer Agent“ zu registrieren, beschloss die Duma im November 2017 eine Ergänzung des Gesetzes, die es ebenfalls erlaubt, in Russland tätige Medien als ausländische Agenten einzustufen.[9][10] Das Justizministerium veröffentlichte daraufhin am 5. Dezember 2017 eine Liste von neun amerikanischen Medien, die davon betroffen sind.[11] Dies sind Voice of America, Radio Free Europe/Radio Liberty sowie sieben weitere mit diesen affiliierte Medien.

Nachdem einige Organisationen darauf verwiesen hatten, keine Gelder aus dem Ausland erhalten zu haben, antwortete das Justizministerium, dass dafür aber einzelne Spender dieser Organisationen ausländische Gelder erhalten hätten. Zahlreiche Organisationen haben ihre Auflösung erklärt, einige haben sich unter einem veränderten Namen wieder neu gegründet. Einigen Organisationen gelang es, die Registrierung wieder aufheben zu lassen.

Ab Dezember 2020 trat die Ausweitung auf Privatpersonen in Kraft. Die ersten Einträge am 28. Dezember 2020 betrafen Lew Ponomarjow, drei Journalisten sowie eine Künstlerin.[12] Die Registrierung von Personen des zivilgesellschaftlichen Lebens, statt von Organisationen, nahm ab dem zweiten Tag der Registrierung von Privatpersonen, dem 15. Juli 2021 sprunghaft zu.[13] Stand November 2021 waren 95 Rechtssubjekte (Einzelpersonen und Organisationen) als ausländische Agenten beim Justizministerium registriert.[14] Gleichzeitig erfolgte eine weitere Verschärfung durch die Erweiterung auf „organisatorische und methodische Unterstützung“ als Registrierungsgrund. Wer einen Text aus dem Ausland verwendet, kann somit willkürlich belangt werden oder es reicht auch nur eine Hotelbuchung über booking.com, denn diese ausländische Firma „vereinfacht“ die Organisation des Alltags. Bücher in Bibliotheken waren zu diesem Zeitpunkt bereits entfernt und zerstört worden, da in diesem Gesetz die Kontaktschuld wirkt, dies auch für Personen im Umfeld. Zudem reicht es weit in die Privatsphäre Registrierter hinein. Dies diene der Demütigung und Entwürdigung der betroffenen Personen, so die Menschenrechtsaktivistin Galina Arapowa, die die kafkaesken Prozesse im Umgang mit den Behörden aufgrund der unklaren Formulierungen beschrieb. Betroffen sind auch Wissenschaftler mit Kontakten ins Ausland.[15] „Die Anerkennung als Ausländischer Agent erfordert keine Fakten.“ brachte es Maxim Katz auf den Punkt. Gleichgesinnte gratulierten Katz zu seiner überfälligen „Auszeichnung“ als Agent.[16]

Für die betroffenen Organisationen ist die Registrierung eine erhebliche Einschränkung ihrer Tätigkeit. Wenn sie auf sämtliche ausländische Finanzierung verzichten, um die Registrierung wieder aufheben zu können, sind die meisten Projekte nicht mehr durchführbar. Die innerrussischen Unterstützungen reichen dafür meist nicht aus. Wenn sie ihre Tätigkeit trotz der Registrierung fortsetzen, sind sie bei russischen Behörden und einem erheblichen Teil der Bevölkerung stigmatisiert und erhalten kaum noch Unterstützung.

Bei werbefinanzierten Medien fallen durch die Deklarierung als sogenannter „ausländischer Agent“ die Werbeeinnahmen weg, da praktisch kein russisches Unternehmen Werbung bei Organisationen „ausländischer Agenten“ schalten lässt, da dies in Russland rufschädigend ist.[25]

In Russland können Journalisten von ausländischen Agenten, wenn sie sich als Reporter bei Demonstrationen aufhalten, ein Strafverfahren in Russland erhalten.[25] Drucksachen von derart vom Staat geächteten Personen und Organisationen wurden aus Bibliotheken entfernt und vernichtet.[26]

Romane und Sachbücher als ausländische Agenten eingestufter Autoren können mit entsprechenden Hinweisschildern an Volljährige vertrieben werden. Sie dürfen jedoch nicht prominent ausliegen oder beworben werden.[27][28]

Einige Organisationen konnten den Status wieder ablegen oder lösten sich auf.[29]

Putin selbst versucht oft in typischer Fixierung auf die USA, das Agentengesetz als russische Kopie des amerikanischen „Registrierungsgesetzes für Auslandsvertreter“ (Foreign Agents Registration Act, Abkürzung: FARA) von 1938 zu legitimieren. Allerdings ist es von Beginn an restriktiver formuliert, bewusst unscharf definiert, wird breiter, zunehmend flächendeckend, oft willkürlich angewandt und hat seinen restriktiven Charakter über schrittweise Erweiterungen 2014, 2016, 2017, 2020 und 2022 weiter verschärft.

Das amerikanische FARA soll Transparenz durch Kennzeichnung der Arbeit von Lobbyisten, selten Organisationen im Auftrag ausländischer Regierungen herstellen und zielt nicht auf Unterbindung ihrer Aktivitäten. Die Nachweispflicht des Auftrages ausländischer Regierungen liegt beim US-Justizministerium. In den Jahren seines Bestehens 1971–2021 gab es nur sieben Prozesse wegen versäumter Kennzeichnung, darunter eine Verurteilung.[89]

Dagegen richtet sich das russische Agentengesetz flächendeckend gegen Nichtregierungsorganisationen (NGO), seit 2020 auch gegen Privatpersonen, von denen kritische Bewegungen der russischen Zivilgesellschaft ausgehen könnten, was die unscharf definierten und oft willkürlich ausgelegten Kriterien „politische Betätigung“ und „ausländische Finanzierung“ (bis zu Auftragshonoraren für Meinungsumfragen, Preisgeldern oder bezahlten Hotelbuchungen auf Kongressen im Ausland, manchmal ganz ohne Beweis) befördern. Mit der Novellierung 2022 wurde das zweite Kriterium durch das noch willkürlicher auslegbare Kriterium „ausländische Beeinflussung“ ersetzt. Die Pflicht zur Selbstmeldung, zu vierteljährlichen, ausführlichen Rechenschaftsberichten, oder zu gerichtlichem Nachweis der „Unschuld“ bei Registrierung durch das Justizministerium, liegt im russischen Gesetz bei den betroffenen NGO selbst, weshalb alle schon in zahlreiche, selbst angestrengte oder wegen Formfehlern und Versäumnissen vom Justizministerium eingeleitete Prozesse mit zahlreichen Verurteilungen zu hohen Strafgeldern verwickelt waren, die ihre finanziellen Reserven zerstören und häufig Bankrotterklärungen nach sich ziehen. Dass das Ziel der Prozess- und Strafwelle die Ausschaltung zivilgesellschaftlicher NGO ist, wird spätestens mit gerichtlichen Verboten von NGO nach mehreren Strafurteilen (wie gegen Memorial) offensichtlich.[89]

Außerdem zielt die Kennzeichnung als „ausländischer Agent“ von vorn herein deutlicher, als bei dem FARA, auf Stigmatisierung, denn der russische Ausdruck agent bezeichnet sehr pejorativ ausschließlich einen geheimdienstlichen Spion, während der amerikanische Ausdruck agent daneben auch Interessenvertreter (oder Staatsvertreter, Polizeibeamte, Vermittler usw.) bezeichnen kann. Die Stigmatisierung und Bedrohung verstärken Detailvorschriften, beispielsweise zur Größe des Warnhinweises (15 % der Länge einer Publikation) oder zur Veröffentlichung persönlicher Daten seit 2022. Hintergrundziel ist die Isolation der ursprünglich gesellschaftlich sehr aktiven NGO und Personen, die schon früh durch Kooperationsverbote für staatliche Schulen, Universitäten, Institutionen und Behörden vorgeschrieben wurde und die durch spätere Möglichkeiten, weiterhin mit ihnen kooperierende Organisationen und Personen ebenfalls als ausländische Agenten zu registrieren oder in eine „Liste der mit ausländischen Agenten affiliierte“ Personen oder Organisationen aufzunehmen, weiter vorangetrieben wird.[90]

Mit seinem willkürlich anwendbaren Charakter und seiner schleichenden Ausweitung auf alle kritischen Segmente der Zivilgesellschaft und schrittweisen Verschärfung mit dem Ziel ihrer Isolation und Ausschaltung, die keine Ähnlichkeit mehr mit dem Transparenzziel des amerikanischen FARA hat, ist das russische Agentengesetz Vorbild vieler Nachahmungsgesetze bisher unterschiedlicher Ausprägung, die seit 2012 in anderen Ländern eingeführt wurden (Polen, Israel, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Belarus, Ägypten), von denen nur einige gestoppt wurden (in Ungarn, Kirgisistan, Georgien).[91]

Der willkürliche Charakter zeigt sich am Beispiel des Rappers Morgenshtern, der als ausländischer Agent eingestuft wurde, weil er Einnahmen von seinen YouTube-Videos über das in Israel ansässige YouTube Multi-Channel-Network „Yoola Labs Ltd“ erhielt.[92]

• „Unerwünschte ausländische Organisationen“ in Russland (2015)
• Pressefreiheit in Russland

• Analyse „Ausländischer Agent“ Bundeszentrale für politische Bildung/ Forschungsstelle Osteuropa der Universität Bremen, Deutsche Gesellschaft für Osteuropakunde, 25. Oktober 2016
• Vier Jahre „Agentengesetz“ in Russland Amnesty International, 18. November 2016
• Meduza: ‘Irritating to authorities’. How Russia’s Justice Ministry decides who’s a ‘foreign agent’. (15. Dezember 2023, englische Version)
• Versammlungsfreiheit in Russland 2015 Article 20
• Liste der russischen NGOs und Privatpersonen, die zu „ausländischen Agenten“ ernannt wurden (russisch) (Im Gegensatz zur bis 2017 online gestellten, danach abgeschalteten Liste, gibt diese nur noch das Datum der Registrierung, aber keinerlei (in einigen Fällen damals schon unkonkrete) Begründung mehr an.)