Apotheken-Urteil

Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Berufsausübung durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. Ausdrücklich lässt sich insofern in dem Wortlaut der Norm keine Einschränkungsmöglichkeit für Eingriffe in die in Satz 1 gewährleistete Freiheit der Berufswahl erkennen. Obwohl der Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 GG dabei eine Differenzierung zwischen der Berufswahl- und der Berufsausübungsfreiheit nahelegte, kam das Bundesverfassungsgericht zu der Ansicht, dass die Berufswahl- und der Berufsausübungsfreiheit nur zusammenhängende Elemente eines einheitlichen Grundrechts der Berufsfreiheit bilden, zwischen denen nicht scharf getrennt werden könne. Die Berufsfreiheit schützt daher die Berufswahlfreiheit- und die Berufsausübungsfreiheit als einheitliches Grundrecht. Als Konsequenz dieser Auslegung ergab sich, dass auch der Schranken- und Regelungsvorbehalt den gesamten Berufsbereich erfasst. Anders als der Wortlaut auf den ersten Blick annehmen ließe, können also auch Eingriffe in die Berufswahlfreiheit durch den Gesetzesvorbehalt gerechtfertigt sein.

Als Maßstab für die Beurteilung der Vereinbarkeit von berufsbezogenen Regelungen mit der Berufsfreiheit hat der Erste Senat die sog. Dreistufentheorie entwickelt. Eingriffe in die Berufsfreiheit sind demnach in drei Stufen zu differenzieren: Sie können reine Berufsausübungsregelungen (1. Stufe), subjektive Zulassungsbeschränkungen (2. Stufe) oder objektive Zulassungsbeschränkungen (3. Stufe) darstellen. Die Anforderungen an die Rechtfertigung des Eingriffs hängen von der jeweiligen Stufe ab.

1. Als Berufsausübungsregelungen bezeichnet man inhaltliche Regelungen bezüglich der Art und Weise der Berufsausübung („Wie“). Sie sind gerechtfertigt, soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen.
2. Die Regelung subjektiver Voraussetzungen der Berufsaufnahme sieht das Bundesverfassungsgericht als einen Teil der rechtlichen Ordnung eines Berufsbildes an. Eine solche Beschränkung legitimiere sich schon daher, dass viele Berufe bestimmte, nur durch theoretische und praktische Schulung erwerbbare technische Kenntnisse und Fertigkeiten (im weiteren Sinn) erfordern und dass die Ausübung dieser Berufe ohne solche Kenntnisse entweder unmöglich oder unsachgemäß wäre oder aber Schäden, ja Gefahren für die Allgemeinheit mit sich bringen würde. Daher sind derartige sog. subjektive Zulassungsbedingungen zum Schutze wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig.
3. An objektive Zulassungsbedingungen stellte jedoch das Bundesverfassungsgericht nochmals höhere Anforderungen. Da diese Beschränkungen von den persönlichen Eigenschaften des Grundrechtsinhabers unabhängig sind und ihre Erfüllung dem Einzelnen schlechthin entzogen ist, sind an sie strengste Anforderungen zu stellen. Sie sind nur zulässig, sofern sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sind.

Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit muss der Gesetzgeber die Eingriffe in die Berufsfreiheit jeweils auf der „Stufe“ vornehmen, die den geringsten Eingriff in die Freiheit der Berufswahl mit sich bringt, und darf die nächste „Stufe“ erst dann betreten, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit dargetan werden kann, dass die befürchteten Gefahren mit (verfassungsmäßigen) Mitteln der vorausgehenden „Stufe“ nicht wirksam bekämpft werden können.

Die zur Prüfung stehende Norm des Art. 3 Abs. 1 des bayerischen Apothekengesetzes sah das Bundesverfassungsgericht als eine objektive Berufszulassungsregelung an, die den Voraussetzungen der Dreistufentheorie nicht entspricht. Die Volksgesundheit wäre zwar im Prinzip ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut, welches die Einführung objektiver Zulassungsregelungen rechtfertigen könnte. Das Bundesverfassungsgericht musste die Frage, ob es bei Wegfall der Niederlassungsbeschränkungen des bayerischen Apothekengesetzes zu einer unbegrenzten Vermehrung der Apotheken und zu einem ruinösen Konkurrenzkampf mit den damit verbundenen Gefahren für die Volksgesundheit kommen könnte, jedoch nach ausgiebiger Diskussion verneinen.