Öffentliche Verwaltung

Als organisationstheoretisches Leitbild für die öffentliche Verwaltung fungiert die Bürokratietheorie nach Max Weber. Die Ergebnisse der öffentlichen Verwaltung werden als Verwaltungsleistung bezeichnet. Die öffentliche Verwaltung als interdisziplinäres Untersuchungsobjekt ist der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft.[2]

Die öffentliche Verwaltung weist bestimmte Charakteristika auf[3] und lässt sich nach Ernst Forsthoff eher beschreiben als definieren.

So ist das Handeln der Verwaltung an Gesetz und Recht gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung[4] darf die Verwaltung nicht ohne gesetzliche Ermächtigung (Vorbehalt des Gesetzes) und nicht im Widerspruch zu bestehenden gesetzlichen Regelungen (Vorrang des Gesetzes) handeln. Das schließt auch eine bestimmte Zuständigkeitsverteilung ein.

Handlungsträger der Verwaltung sind die Behörden, die hierarchisch strukturiert sind. Die Ausführungskontrolle (Dienst-, Rechts- und Fachaufsicht) obliegt der jeweils höheren Behörde bzw. der Verwaltungsspitze. Oberste Behörden sind auf Bundes- und Landesebene die Ministerien, die Verwaltungsspitze der jeweilige Minister. Die Verwaltungsspitze ist im System der Gewaltenteilung gegenüber einem gewählten Gremium (Parlament) rechenschaftspflichtig, beispielsweise der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter der Stadtverwaltung gegenüber dem Gemeinderat.

Die öffentliche Verwaltung befasst sich mit der Verwaltung des Staates. Der Verwaltungsbegriff unterscheidet die Verwaltung im organisatorischen Sinn, die Verwaltung im materiellen Sinn und die Verwaltung im formellen Sinn.[5][6]

Das Verwaltungsrecht umfasst alle Rechtsnormen, die sich auf den Aufbau, die Aufgaben und die Befugnisse der Verwaltung beziehen und die Legitimation für ihre Tätigkeit darstellen.

Das allgemeine Verwaltungsrecht regelt Verfahren und Rechtsinstitute, die einheitlich für die gesamte Verwaltung gelten. Das besondere Verwaltungsrecht umfasst die Rechtsgrundlagen für die einzelnen Teilbereiche der Verwaltung, wie das Beamtenrecht, das Polizeirecht oder das Gewerberecht.

Im Gegensatz zu diesen Rechtsnormen mit Außenwirkung entfalten Verwaltungsvorschriften (Erlasse, Runderlasse, Dienstanweisungen) grundsätzlich keine Wirkung gegenüber dem Bürger. Als sog. Innenrecht regeln sie allein interne Vorgänge innerhalb eines Verwaltungsträgers wie die Zusammenarbeit verschiedener Organe. Ausnahmen können sich aus der Selbstbindung der Verwaltung ergeben.

Ausgehend von der historisch ältesten Aufgabe, das jeweilige Territorium nach außen und innen zu schützen und seine finanzielle Basis zu sichern, zählt die Eingriffsverwaltung (Ordnungs- und Steuerverwaltung) zum klassischen Handlungsfeld der öffentlichen Verwaltung. Im 19. Jahrhundert kamen die Lenkungsverwaltung zur Förderung des wirtschaftlichen Wohlstands durch Handel und Industrie und schließlich die Leistungsverwaltung eines modernen Wohlfahrtsstaates hinzu, der die soziale Sicherheit der Bürger durch Unterstützung Einzelner (z. B. Sozialhilfe) und die Bereitstellung öffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge gewährleistet.[9]

Die Bedarfsverwaltung dient der Beschaffung von Personal und Sachmitteln für die Verwaltungstätigkeit.[5]

In jüngster Zeit wird auch von der öffentlichen Verwaltung eine „nachhaltige“ Aufgabenerfüllung erwartet.[10]

Vertikale Staatsstruktur Deutschlands

Entsprechend der föderalen Verwaltungsgliederung in Deutschland sind die Träger der öffentlichen Verwaltung der Bund, die Länder und die Gemeinden.

Wird die Verwaltung durch eigene Behörden des Bundes oder der Länder ausgeübt, spricht man von unmittelbarer Staatsverwaltung. Hierzu werden auch Regiebetriebe und Eigenbetriebe gezählt. Werden dagegen selbständige Rechtsträger (Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts) sowie beliehene (bewidmete) Unternehmer tätig, beispielsweise ein Schornsteinfegermeister, der TÜV oder die DEKRA, spricht man von mittelbarer Staatsverwaltung.

Insgesamt sind im deutschen öffentlichen Dienst etwa 4,2 Millionen Beamte und Arbeitnehmer beschäftigt.[11]

Bundesverwaltung

Träger der öffentlichen Verwaltung in Deutschland

Die unmittelbare Bundesverwaltung ist mit der Durchführung aller Angelegenheiten betraut, die nach dem Grundgesetz unter die Zuständigkeit des Bundes fallen (Art. 87 bis Art. 89 GG). Sie verfügt über insgesamt 316.500 Mitarbeiter. Nachfolgend einige Bundesbehörden und deren Anzahl an Mitarbeitern:

• Auswärtiger Dienst (8.700)
• Bundesfinanzverwaltung (48.000)
  • Bundeszollverwaltung (34.000)
  • Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
  • Bundeszentralamt für Steuern
  • Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen
  • Zentrum für Informationsverarbeitung und Informationstechnik
• Bundeswehrverwaltung (75.000; zukünftig 50.000)
• Bundespolizei (51.000)
• Bundeskriminalamt (5.500)
• Bundesanwaltschaft
• Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung des Bundes (11.000)
• Kraftfahrt-Bundesamt (1.000)
• Bundesamt für Güterverkehr
• Eisenbahn-Bundesamt
• Bundesamt für Justiz
• Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie
• Luftfahrt-Bundesamt
• Deutscher Wetterdienst
• Bundesanstalt für Straßenwesen
• Bundesanstalt für Gewässerkunde
• Bundesanstalt für Wasserbau
• Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (5.000)
• Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
• Bundesverwaltungsamt (2.200)
• Bundestagsverwaltung
• Bundessortenamt
• Bundesratsverwaltung
• Bundespräsidialamt

Hinzu kommen 186.600 Soldaten, die nicht als Mitglieder der Verwaltung erfasst werden, aber dem Verteidigungsministerium unterstehen, und knapp 80.000 THW-Angehörige, die dem Bundesministerium des Innern unterstehen.

Daneben gibt es noch die mittelbare Bundesverwaltung. Hierzu gehören die Bediensteten bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Bundesaufsicht und die Bediensteten der Bundesbank.

Die bundeseigene Verwaltung hat seit 1990 einen erheblichen Anteil ihrer Bediensteten abgegeben. Zunächst überführte die Postreform sämtliche Beschäftigten der Postbehörden in die privatrechtlichen Einheiten von Post, Telekom und Postbank, mit der Bahnreform ist die ehemalige Behörde des Bundesverkehrsministeriums ebenfalls in private Strukturen überführt worden (mit Ausnahme des Bundeseisenbahnvermögens). Darüber hinaus wurde auch die Deutsche Flugsicherung privatisiert.

Die öffentliche Verwaltung erfüllt ihre Aufgaben in der Regel in öffentlich-rechtlicher Rechtsform, d. h., sie handelt aufgrund von Rechtsvorschriften, die dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden gilt das Verwaltungsverfahrensgesetz, für alle öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art sind die Verwaltungsgerichte zuständig (§ 40 Abs. 1 VwGO). Öffentlich-rechtliche Geldforderungen und Verwaltungsakt sind im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchsetzbar (§ 1, § 6 des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes).

Aufgaben der Leistungsverwaltung können jedoch auch in Privatrechtsform erfüllt werden (Verwaltungsprivatrecht). Auch bei der eigenen Bedarfsdeckung, den sog. fiskalischen Hilfsgeschäften wie der Beschaffung von Büromaterial handelt die Verwaltung nach Privatrecht (beispielsweise nach Kaufrecht des BGB).

Werden Aufgaben der öffentlichen Verwaltung auf natürliche oder juristische Personen des Privatrechts übertragen, spricht man von Beleihung.

Aufgaben der öffentlichen Verwaltung können auch von natürlichen oder juristischen Personen des Privatrechts wahrgenommen werden, ohne dass die Zuständigkeit der Verwaltung entfällt. In diesem Fall beauftragt die öffentliche Verwaltung den privaten Dritten als Verwaltungshelfer.

Die Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht beurteilt sich nach der modifizierten Subjektstheorie.

Handlungsformen der Verwaltung

Systematische Darstellung:[12]

• öffentlich-rechtliche Tätigkeit
  • Rechtsakte
    • im Außenverhältnis
      • abstrakt-generelle
        • Rechtsverordnungen
        • Satzungen
      • konkrete
        • einseitige
          • Verwaltungsakte
          • sonstige Willenserklärungen
        • zweiseitige
          • Verwaltungsverträge
    • im Innenverhältnis
      • abstrakt-generelle
        • Verwaltungsvorschriften
      • konkrete
        • Einzelweisung
  • Realakte
• privatrechtliche Tätigkeit
  • Verwaltungsprivatrecht
  • fiskalische Hilfsgeschäfte

Die Reform der öffentlichen Verwaltung beschäftigt die Verwaltung selbst und die Verwaltungswissenschaften sowie eine nicht unerhebliche Anzahl an Beratungsunternehmen – nicht zu vergessen die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement).[13]

Reformziele sind sowohl die Steigerung der Effektivität und Bürgerfreundlichkeit als auch die Haushaltskonsolidierung. Durch den zum Teil enormen Personalabbau, welcher nur begrenzt durch Privatisierung oder die Anwendung moderner Bürokommunikationstechnologien aufgefangen werden kann, werden oftmals neben administrativen Prozessoptimierungen auch strukturelle Anpassungen in der Verwaltungsorganisation notwendig. Ob hierdurch der Personalabbau kompensiert werden kann, ist vom Einzelfall abhängig.

Die Europäische Union strebt nicht nur eine Rechtsgemeinschaft an, etwa mit dem Konzept eines gemeinsamen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sondern entwickelt sich auch zunehmend zu einer Verwaltungsgemeinschaft.[16] In diesem Zusammenhang bezeichnet der Begriff des Europäischen Verwaltungsraums (englisch European Administrative Space) einerseits eine Harmonisierung der nationalen Verwaltungen durch die Entwicklung gemeinsamer Standards im Verwaltungsverfahren, im Rechtsschutz und der Verwaltungsorganisation,[17] andererseits eine Verflechtung von nationalen Verwaltungen mit der EU-Administration sowie eine bi- oder multinationale Zusammenarbeit nationaler Verwaltungsräume,[18] etwa in geographischen Grenzregionen. Ein weiterer Gegenstand sind die Handlungsformen der EU-Eigenverwaltung gegenüber den Unionsbürgern, einer mitgliedstaatlichen Behörde oder auch einem Mitgliedstaat selbst.[19]

Angestoßen durch den Vertrag von Maastricht und die jüngste EU-Osterweiterung ist der Europäische Verwaltungsraum gegenwärtig weniger durch eine gemeinsame Politik, als vielmehr durch eine intensive wissenschaftliche Erforschung der einzelnen Entwicklungen und den Versuch, diese zu systematisieren und zu steuern gekennzeichnet.[20][21]

In der Standard Industrial Classification der USA ist die öffentliche Verwaltung unter Buchstabe J nach den Dienstleistungen kategorisiert.

• Bezirk (DDR)
• Land (DDR)

• Kristof Tobias Germer: Erfolgreiches Verwaltungsmanagement - Grundlagen für Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung. Springer Gabler Verlag, Berlin 2021, ISBN 978-3-662-63484-4.
• Klaus König, Heinrich Siedentopf (Hrsg.): Öffentliche Verwaltung in Deutschland. 2. Auflage. Nomos-Verlag, Baden-Baden 1998.
• Thomas Ellwein: Geschichte der öffentlichen Verwaltung. In: Politische Wissenschaft. Beiträge zur Analyse von Politik und Gesellschaft. VS Verlag für Sozialwissenschaften, 1987, ISBN 978-3-531-11927-4, S. 20–33.

• Stefan Brakensiek: Verwaltungsgeschichte als Alltagsgeschichte. Zum Finanzgebaren frühneuzeitlicher Amtsträger im Spannungsfeld zwischen Stabsdisziplinierung und Mitunternehmerschaft 2010.
• Philip Kunig: Deutsche Verwaltungsgeschichte von ihren Anfängen bis in die Neuzeit. Eine aufschlußreiche Lektüre Die Zeit, 20. März 1987 (Rezension von K. G. A. Jeserich, Hans Pohl, Georg-Christoph von Unruh (Hrsg.): Deutsche Verwaltungsgeschichte, 4 Bände, Stuttgart 1983 ff.).

1. Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht, 1895. Digitalisat im Deutschen Textarchiv
2. Jörg Bogumil, Werner Jann: Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Einführung in die Verwaltungswissenschaft. Wiesbaden 2005.
3. Iryna Spektor: Die Öffentliche Verwaltung. Abgerufen am 2. März 2016.
4. Hinnerk Wissmann: Generalklauseln. Verwaltungsbefugnisse zwischen Gesetzmäßigkeit und offenen Normen. Mohr Siebeck, 2008, ISBN 978-3-16-149555-7.
5. Hartmut Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 2014.
6. Herbert Strunz: Der Verwaltungsbegriff. In: Gestaltung öffentlicher Verwaltungen. Springer-Verlag, Berlin/Heidelberg 1993, ISBN 978-3-642-52078-5, S. 3–35.
7. Hans J. Wolff, Otto Bachof, Rolf Stober, Winfried Kluth: Verwaltungsrecht Band 1. 13. Auflage. München 2016.
8. Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland: Band II, 1980, S. 738.
9. Klaus König: Kritik öffentlicher Aufgaben Speyerer Forschungsberichte 72, 1988.
10. Wayback Machine. 19. Januar 2019, archiviert vom Original am 19. Januar 2019; abgerufen am 7. September 2021.  Info: Der Archivlink wurde automatisch eingesetzt und noch nicht geprüft. Bitte prüfe Original- und Archivlink gemäß Anleitung und entferne dann diesen Hinweis.@1@2Vorlage:Webachiv/IABot/www2.leuphana.de
11. Statistisches Bundesamt: Personalstandstatistik 2014, Personal des öffentlichen Dienstes S. 15. destatis.de, abgerufen am 3. März 2016.
12. Mario Martini: Die Handlungsinstrumente der öffentlichen Verwaltung. Knowledge-Map 4/II, 2008 (PDF; 91 kB)
13. Klaus König (Hrsg.): Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert. Nomos-Verlag, Baden-Baden 2002.
14. Klaus König: Kritik öffentlicher Aufgaben Speyerer Forschungsberichte 72, 1988.
15. Kerstin Magnussen: Personalentwicklung als Erfolgsfaktor. Große Herausforderung des Personalmanagements im öffentlichen Dienst (Memento vom 5. März 2016 im Internet Archive) Publicus, 2014/7.
16. Ulrich Stelkens: Der Europäische Verwaltungsraum (Memento vom 5. März 2016 im Internet Archive) Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, abgerufen am 4. März 2016.
17. SIGMA-Projekt der OECD, Webseite abgerufen am 4. März 2016.
18. vgl. beispielsweise Abschnitt III Europäische Verwaltungszusammenarbeit §§ 8a bis 8e Bayerisches Verwaltungsverfahrensgesetz (BayVwVfG) (Memento vom 5. März 2016 im Internet Archive) vom 23. Dezember 1976, zuletzt geändert durch Art. 9a Abs. 1 Bayerisches E-Government-Gesetz vom 22. Dezember 2015 (GVBl. S. 458)
19. Ulrich Stelkens: Handlungsformen der EU-Eigenverwaltung beim direkten Vollzug des EU-Rechts (und im Europäischen Verwaltungsverbund) (Memento vom 4. März 2016 im Internet Archive) Deutsches Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung, abgerufen am 4. März 2016
20. Eckhard Schröter: Europäischer Verwaltungsraum und Reform des öffentlichen Sektors. In: Handbuch zur Verwaltungsreform. Wiesbaden 2005, ISBN 978-3-8100-4082-4, S. 510–518.
21. Wolfgang Kahl: Der Europäische Verwaltungsverbund: Strukturen – Typen – Phänomene. Der Staat, Vol. 50, Nr. 3 (2011), S. 353–387.

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