Fünf-Prozent-Hürde in Deutschland

Bei der Wahl zum Deutschen Bundestag gilt Folgendes: Damit einer Partei gemäß der Stimmverteilung Sitze zugeteilt werden, muss sie mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen auf sich vereinen („Fünf-Prozent-Klausel“, gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 Nummer 2 BWahlG). Anderenfalls verfallen die für diese Partei abgegebenen Zweitstimmen. Die Grundmandatsklausel, wonach auch Parteien die mindestens drei Direktmandate erringen, ihren Zweitstimmen entsprechend in den Bundestag einziehen, wurde 2023 abgeschafft.[2] Eventuell errungene Direktmandate verbleiben lediglich für Einzelkandidaten (§ 6 Abs. 2 BWahlG), nicht für Kandidaten einer Partei, wenn diese an der Sperrklausel scheitert (§ 6 Abs. 1 BWahlG).

Parteien nationaler Minderheiten, wie etwa der SSW, der 2021 erstmals seit 1961 wieder an einer Bundestagswahl teilgenommen hat und dadurch mit einem Abgeordneten im Bundestag vertreten ist,[3] sind von der Sperrklausel befreit. Als nationale Minderheit gelten nur angestammte Minderheiten wie Dänen, Friesen, Sinti und Sorben, nicht jedoch Zuwanderer wie z. B. Italiener, Türken.

Seit der Europawahl 2014 gibt es keine Sperrklauselregelung mehr.[4]

Bis zur Wahl 2009 galt bei Europawahlen eine reine Fünf-Prozent-Hürde gemäß § 2 Abs. 7 Europawahlgesetz (Wahlsystem, Sitzverteilung) in der Fassung vom 17. März 2008.

Die Vorschrift ist aber nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. November 2011 nicht mit dem Grundgesetz vereinbar und damit nichtig. Sie verstößt nach Ansicht des Gerichts gegen die Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der Parteien.[5][6]

Der CDU-Bundesparteitag sowie einige SPD-Landesverbände forderten daraufhin Ende 2012 die Einführung einer Drei-Prozent-Hürde bei Europawahlen; die CSU präferierte die Einrichtung von Wahlkreisen und Umstellung auf D’Hondt, was auch zu einer deutlichen Erhöhung der faktischen Sperrklausel führen würde.[7] Auch das Europäische Parlament verabschiedete im November 2012 eine Entschließung,[8] in der die Mitgliedsstaaten aufgefordert werden, „geeignete und angemessene Mindestschwellen“ für die Sitzvergabe einzuführen.[7]

Am 13. Juni 2013 beschloss der Deutsche Bundestag eine Drei-Prozent-Sperrklausel für die Europaparlamentswahlen.[9] Dagegen klagten mehrere kleinere Parteien vor dem Bundesverfassungsgericht, außerdem organisierte der überparteiliche Verein Mehr Demokratie eine Klage gegen das Gesetz.[10][11][12]

Das Bundesverfassungsgericht verhandelte am 18. Dezember 2013 mündlich über die Klagen. Dabei wurde erörtert, ob sich die politische Lage im Europaparlament seit 2011 so verändert habe, dass nun eine Sperrklausel gerechtfertigt sein könnte.

Am 26. Februar 2014 urteilte das Bundesverfassungsgericht, dass die Drei-Prozent-Hürde verfassungswidrig und nichtig ist, da diese Hürde gegen die Chancengleichheit der Parteien verstößt.[13] Bei der Europawahl 2014 zogen daraufhin sieben Abgeordnete kleiner Parteien in das Europaparlament ein, von denen sich die meisten einer der großen Fraktionen anschlossen.

Auf Initiative von CDU, CSU und SPD einigten sich am 6. Juni 2018 die EU-Staaten im Rat der Europäischen Union als Teil eines ganzen Pakets von Wahlrechtsänderungen auf die Einführung einer Sperrklausel von mindestens 2 % in großen Ländern/EP-Wahlkreisen, die bis spätestens zur übernächsten Europawahl nach Inkrafttreten des Beschlusses umzusetzen sein soll.[14] Die neue Regelung wurde so konzipiert, dass sie faktisch nur Kleinparteien in Deutschland und eingeschränkt in Spanien trifft (alle anderen EU-Staaten haben bereits eine höhere explizite oder faktische Sperrklausel bei der Europawahl). Vor Inkrafttreten muss die Wahlrechtsänderung noch von allen EU-Mitgliedsstaaten ratifiziert und dann ins nationale Wahlrecht überführt werden. Pläne zur Ratifizierung und Wiedereinführung einer Sperrklausel bereits zur Europawahl 2019 hat die Große Koalition nach Widerstand der Grünen im November 2018 aufgegeben.[15]

Für die Landtagswahlen ist die Fünf-Prozent-Hürde in den jeweiligen Landeswahlgesetzen verankert. In den meisten Bundesländern bezieht sich die Fünf-Prozent-Hürde auf die gültigen Stimmen. In den meisten Bundesländern ziehen über die Erststimme gewählte Direktkandidaten auch in den Landtag ein, wenn ihre Partei die Sperrklausel nicht überwinden konnte; teilweise gibt es auch eine Grundmandatsklausel ähnlich wie bei der Bundestagswahl.

Am 1. Juli 1973 wurde in Bayern per Volksentscheid die Fünf-Prozent-Hürde für Landtagswahlen eingeführt. Zuvor galt eine Zehn-Prozent-Sperrklausel auf Ebene der Bezirke, d. h., eine Partei musste in mindestens einem der Bezirke zehn Prozent der gültigen Stimmen erreichen, um in den Landtag einzuziehen.[16]

Nur in Bayern gilt heute noch die Regel, dass in den Landtag nur Direktkandidaten der Parteien einziehen können, die mindestens fünf Prozent der gültigen Stimmen bekommen, wobei Erst- und Zweitstimmen zusammengezählt werden.[17]

In Berlin hat die Fünf-Prozent-Hürde Verfassungsrang.[18] Hier bezieht sich die Hürde auf die abgegebenen Stimmen, so dass diese effektiv etwas höher ist.

Im Land Bremen wird die Fünf-Prozent-Hürde in den zwei Wahlbereichen Bremen und Bremerhaven getrennt angewendet. Dies hatte zur Folge, dass bei der Bürgerschaftswahl 2003 DVU und FDP und 2007 DVU und die Bürger in Wut in Bremerhaven in die Bürgerschaft einziehen konnten, obwohl landesweit keine fünf Prozent der Stimmen erreicht wurden.

In Schleswig-Holstein ist der Südschleswigsche Wählerverband (SSW) von der Fünf-Prozent-Hürde ausgenommen.

In fast allen Bundesländern wird die Fünf-Prozent-Hürde bei Kommunalwahlen nicht mehr angewandt; in die Kreis-, Stadt- und Gemeinderäte können somit alle Parteien und Gruppierungen einziehen, die – in Abhängigkeit vom Sitzzuteilungsverfahren – genug Stimmen erhalten, um die faktische Sperrklausel zu überwinden. Bei den üblichen Größen von Kreis-, Stadt- und Gemeinderäten von ca. 20 bis 70 Personen liegt diese Untergrenze dann etwa zwischen 2,5 und 0,7 Prozent.

In Berlin gibt es bei den Wahlen zu den Bezirksverordnetenversammlungen eine Drei-Prozent-Hürde.

In der Stadt Bremen gilt die Fünf-Prozent-Hürde nur für die Wahlen der Bremischen Stadtbürgerschaft.

In Hamburg gibt es bei den Wahlen zu den Bezirksversammlungen eine Drei-Prozent-Hürde.

Im Koalitionsvertrag von CDU und SPD für die Wahlperiode 2024 bis 2029 sprechen sich die Parteien dafür aus, insbesondere die Einführung einer Sperrklausel zu evaluieren, um kommunale Handlungsfähigkeit sicherzustellen.[19] Der Verein Mehr Demokratie und kleine Parteien wie Volt und Die PARTEI kritisierte den Vorstoß als undemokratisch.[20][21][22]

In Nordrhein-Westfalen wurde die fünfprozentige Sperrklausel mit Urteil des Verfassungsgerichts NRW vom 6. Juli 1999 abgeschafft.

Eine daraufhin eingeführte „Ein-Sitz-Klausel“, nach der eine Partei mindestens rechnerisch 1,0 Sitze erreicht haben muss, um in die Vertretungskörperschaft einzuziehen, war mit Urteil vom 16. Dezember 2008 unzulässig.

Am 21. November 2017 erklärte das Verfassungsgericht NRW die im Jahr 2016 im Landtag von SPD, CDU und Grünen beschlossene 2,5-Prozent-Hürde für verfassungswidrig.[23] Bei der Wahl der Bezirksvertretungen ist sie jedoch gültig.[24] Bei den Kommunalwahlen 2020 gab es keine 2,5-Prozent-Hürde.

Am 13. Februar 2008 gab das Bundesverfassungsgericht einer Klage der schleswig-holsteinischen Grünen und Linken statt und erklärte die Fünf-Prozent-Hürde bei Kommunalwahlen für verfassungswidrig, da sie die Chancengleichheit kleinerer Parteien verletze.[25] Nach der Einführung der Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten in Schleswig-Holstein im Jahr 1995 seien für diese Wahl keine stabilen Mehrheiten mehr erforderlich. Außerdem zeigten die Erfahrungen in anderen Bundesländern ohne diese Hürde, dass die Kommunen dennoch funktionsfähig seien.[26][27]

Am 11. April 2008 wurde auch in Thüringen die Fünf-Prozent-Hürde für rechtswidrig erklärt.[28][29][30]

Das Bundesverfassungsgericht erklärte 1990 die Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundesebene in seiner bisherigen Rechtsprechung grundsätzlich für verfassungsgemäß, da es ein funktionsfähiges Parlament als ein höheres Gut ansah als die exakte Widerspiegelung des politischen Willens der Wähler. Es betont dabei aber, dass „die Vereinbarkeit einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden kann“; die aktuellen Verhältnisse seien also zu berücksichtigen.[54] Bei Kommunalwahlen wurde die Fünf-Prozent-Hürde von einigen Verfassungsgerichten der Länder dagegen für unzulässig bzw. überprüfungspflichtig erklärt. Bereits kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland wurde vom Bundesverfassungsgericht eine Sperrklausel von 7,5 % in Schleswig-Holstein für verfassungswidrig erklärt.[55]

Bei der Bundestagswahl 2013 waren 6,8 Millionen (15,7 Prozent) verschwendete Stimmen. Angesichts dieses Ergebnisses nannte der Rechtswissenschaftler Hans-Peter Schneider eine Absenkung der Sperrklausel „verfassungsrechtlich geboten“. Der Politologe und Parteienforscher Hans Herbert von Arnim sprach über diese Wähler von „doppelten Verlierern“. Einerseits sei ihre gewählte Partei nicht im Bundestag vertreten und andererseits vergrößere sich dadurch die Macht der Siegerparteien.[56] Gegenüber Spiegel Online schlug Arnim die Schaffung einer Ersatzstimme vor.[57]

Der Politikwissenschaftler Frank Decker hält die Sperrklausel für eine Einschränkung der Gleichheit der Wahl. Parteien, die abweichende Positionen vertreten, hätten keine Chance, „im Bundestag ihre Meinung darzustellen und die anderen Parteien zu zwingen, sich damit zu befassen“. Das sei „unter Demokratiegesichtspunkten fragwürdig“.[58] Der Rechtswissenschaftler Ulrich Battis bezeichnete im Deutschlandradio den Umstand, dass fast sieben Millionen Wählerstimmen ohne Auswirkung bleiben, als „schwer vereinbar mit dem Grundsatz der Demokratie“.

Der Grünen-Bundestagsabgeordnete Hans-Christian Ströbele bezeichnete die Fünf-Prozent-Hürde als „demokratierechtlich bedenklich“ und sprach sich wie der ehemalige Präsident des Verfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier für eine niedrigere Hürde von drei Prozent aus.[59] Ebenso kritisierte der Bürgerrechtler und Vorsitzende des Vereins Mehr Demokratie, Ralf-Uwe Beck, den Status quo und nannte als Lösung entweder die „Fünf-Prozent-Sperrklausel zu senken oder abzuschaffen“ oder „eine Ersatzstimme für die Wähler, die davon ausgehen, dass die von ihnen favorisierte Partei möglicherweise an der Sperrklausel hängen bleibt.“ Der Politikwissenschaftler Heinrich Oberreuter resümierte: „Dass 15 Prozent der Stimmen unter den Tischen fallen und das Wahlergebnis dadurch erheblich verzerrt wird, ist des Nachdenkens wert. Man könnte mal darüber nachdenken, ob die Fünf-Prozent-Hürde in ihrer Höhe noch zeitgemäß ist – angesichts der Tatsache, dass wir eine gewisse Stabilisierung des politischen Systems haben.“[60]